“十论现代保险服务业”系列访谈之二史培军：保险业应更多去“找市场”
发布时间：2014-05-28 08:13:13 作者：实习生 王浩程 整理 来源：中国保险报·中保网
企业应该“找市场”，还是“找市长”？这是中国经济转轨中一个备受争议的话题。而对于社会性特征明显的保险业来说，又该如何理性选择？《中国保险报》副总编辑杜亮近日就此对北京师范大学常务副校长史培军进行了采访。史培军主要观点如下：
1 不要老想往政府靠
当前中国保险业发展有一个不好的苗头，有些同志老想往计划走，老想往政府靠，这种思路正好和国际上相反。十八届三中全会决定提出的60条，最重要的一个信号就是市场能做的就不要靠政府。只有保险业对市场经济的保障能力提高了，中国的市场化程度才算真正提高了。
2 我国保险业对市场经济保障不够
提高保险业地位的关键不是靠帮政府做社会管理的事，做“第二政府”。我国保险业地位不高，最关键的是它对市场经济的保障程度不高，而背后的深层原因是政府和行业对保险在市场经济中的作用理解不深刻。从世界范围看，保险业的主要责任不是管理社会，管理社会的主要责任仍然在政府。帮助政府搞社会管理是可以的，但不能本末倒置。保险业应高高举起“保驾护航中国社会主义市场经济”的旗帜。
3 民政和保险的关系是互补的
保险补偿做到何种程度都少不了民政救灾救济，不要老提“民政是保险发展的阻碍”。民政和保险的关系是互补的，因为不是所有人都具有投保能力。民政要兜社会的底，社会稳定是民政和公安等政府部门的事，保险管不了这么多。
4 政府不该为企业购买公共服务
政府可以购买一些公共服务，包括向保险购买一些公共服务。这里面的关键是，投保人是不是事业单位或政府，如果保险对象是政府或事业单位，这是对的。如果保险向这两类主体之外的还提供公共服务，就是错的。从这个角度看，深圳的巨灾保险制度值得商榷。它是一揽子的安全保障，把企业也放进去。
5 保险业应更多去“找市场”
保险业应该更多去“找市场”，而不是“找市长”。我国许多地方国企投保的比例不如民企，大的国企投保比例更不如民企，合资企业投保率最高。中国的市场经济发展到这么大体量了，保险业真的应该使各类企业无不例外地投保，这是保险真正的主业。
6 要把七成精力放到经济发展上
将来保险业的保费收入，70%是保经济来的，30%是保社会来的。保险业一定要盯住自己的主业，把七成精力放到经济发展上，三成用到社会上。保险业要好好推动中国实体经济投保，把中国保险深度的比例真正提高起来。按中国的市场化程度，保险深度应该达到一半的水平。我们如果是70%的市场经济，保险深度应该是35%左右。现在连10%都不到，还有很大的空间。
人物简介：
史培军，博士，教授。现任北京师范大学常务副校长，地表过程与资源生态国家重点实验室主任，民政部—教育部减灾与应急管理研究院副院长。兼任IHDP核心计划IRG联合主席，经合组织（OECD）巨灾管理高级科学委员会委员，国际风险管理理事会（IRGC）科学委员会委员，国家减灾委专家委副主任、国务院应急办专家组成员、教育部科技委副主任、国家环保总局高级科技顾问。担任中国地理学会副理事长、中国自然资源学会副理事长等职。
史培军教授从事环境演变与自然灾害风险研究。先后主持40多项国家有关科学研究项目，发表论文300多篇，专著15部，被引用达6000多次，获国家及部委奖励20余次。曾先后为国务院领导作科技知识讲座和科技咨询报告3次，并多次为中央政府和地方政府提供科技咨询，大量研究成果被中央政府和地方政府决策所采用。
（访谈全文请看下页）
企业应该“找市场”，还是“找市长”？在中国经济向市场化转轨的进程中，长期以来这都是一个引起人们热议的话题。从市场经济的基本理论出发，答案本身并不难选择。但是在我国社会主义市场经济发育尚不完善的条件下，“找市场”与“找市长”往往不是一个非此即彼的单选题。而对于社会性特征明显的保险业来说，面对“找市场”还是“找市长”的问题，又该如何理性选择？就此，《中国保险报》副总编辑杜亮近日对北京师范大学常务副校长史培军进行了采访。
杜亮：据我们观察，目前在保险界，有一个颇具潮流性的提法和做法，就是保险业要做好政府社会管理的帮手和助手，甚至有人形象地将保险业在这方面承担的功能和角色称为“第二政府”或“影子政府”。对此，你怎么看？
史培军：我认为这反映了当前中国保险业发展一个不好的苗头，有些同志老想往计划走，老想往政府靠，这种思路正好和国际上相反。对此，我们需要高度关注。从世界范围看，保险业本身就是市场经济的产物，如果离开这个判断，老是把保险业和政府、社会绑在一起，我认为不合适。十八届三中全会决定提出的60条，最重要一个信号就是市场能做的就不要靠政府。
为什么强调这个？我们学校的李晓西教授，2003年搞了一个“中国市场化发展程度”测评，完全是按国际标准，评测的结果是69%(后按新方法调整为64.26%)。用美国、欧盟和OECD三大经济体的标准，他们认为达不到75%就不能称为市场经济。这个测评2010年的结果，中国市场化程度已经到了76.4%。从这个角度来看，中国已经进入市场经济阶段。
上世纪80年代，我曾经跟保险界的几位元老探讨灾害保险及保险业发展的问题。当时觉得必须借助政府计划的手段来推动保险，因为那时候仍是以计划经济为主体。我问过李晓西教授，按现在的指标评价，1980年中国市场化程度还不到20%。
历史照见未来。十八届三中全会，提出全面深化改革，强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，完全合乎中国社会主义市场经济发展的基本逻辑。当然还有后半句话，不是完全都用市场手段，要“更好发挥政府作用”。保险业应该对这句话深入研究、完整理解。
我认为今天，我们的保险界及风险研究者，必须认真学习领会十八届三中全会决定中，关于“处理好政府与市场关系”的论述，更加有力地推动中国社会主义市场经济的建立。过去的经济是靠政府的计划手段来保障的，这不是中国特色的社会主义市场经济。真正的社会主义市场经济应该分清楚，哪一部分该走计划，哪一部分该走市场。而作为保险业，不该为计划经济保驾护航，应该为市场经济保驾护航。只有保险业对市场经济的保障能力提高了，中国的市场化程度才算真正提高了。
主要发达经济体为什么直到今天都不承认中国的市场经济地位？一个重要的原因，就是认为保险业对中国经济的保障水平太低。根据2008年的数据，中国的保险深度只有3%左右，自然灾害造成的损失中有保险赔付的也只有3%左右。当时我向国务院汇报时，就说保险业对灾害风险的分摊比例太低了。而截至2013年，中国的保险深度是多少呢？根据你们中国保险报数据中心的测算，还是3%左右。再看美国，2005年卡特里娜飓风，美国灾害保险赔付比例达到总损失的43.5%，当年美国保险深度为9.15%。我们保险深度只有它的三分之一，灾害保险赔付比例连它的十分之一还不到。2008年汶川地震造成8451亿元的损失, 灾害保险赔付比例不及1%。
欧美质疑我国市场经济地位的时候，拿这一个指标就把我们卡住了。假如我们发展到人家那一步，还要走多长的路？
保险从产生那天起，就是市场发展的产物。市场有风险，这就需要用保险的“大数法则”来对大家面临的风险进行分摊。当然，保险业在发挥市场保障功能中遇到了极端情境，政府也应该对保险业进行保障。但不是倒过来的，政府对经济提供保障，保险给政府提供保障。这一点我们没意识到。
现在保险业提出来要进入社会管理，这个判断我认为是有偏颇的。原因是，保险业首先应该是对经济发展的保障。我们的保险业过去是靠计划在保，那还是“政府模式”。“市场模式”不是这样。在发达国家，当经济遇到各种困难时，主要是运用市场手段来保护，那才是保险业该做的事。
确实，当前保险业的地位提得还不够高。但是提高保险业地位的关键不是靠帮政府做社会管理的事，做“第二政府”。我国保险业地位不高，最关键的是它对市场经济的保障程度不高，而背后的深层原因是我们的政府和行业对保险在市场经济中的作用理解不深刻,对保险为社会主义市场经济保驾护航的作用理解不到位。
杜亮：按照你的分析，保险业在社会管理领域所做的一些事情，比如大病保险、投资养老社区等，是多余的么？
史培军：我不是反对保险业在社会管理的一些方面做政府的助手，但核心是你要把主业做好。从世界范围看，保险业的主要责任不是管理社会，管理社会的主要责任仍然在政府。保险业应高高举起“保驾护航中国社会主义市场经济”的旗帜，如果这个做不到，保险业就失去了主体功能，帮助政府搞社会管理是可以的，但是不能倒过来。
保险界有个提法，叫保险要做“经济助推器”和“社会稳定器”。这个提法大面上没错。但是我们必须清楚，保险业的主体功能，是应该保什么？我认为应该是“保发展”，而不是“保稳定”。保险业保障经济发展，这是核心。但是保险界有些观点认为，保险业是保稳定的，说的再清楚一点，就是保社会稳定——因为稳定是社会问题，不是经济问题。当然，社会稳定的内容用保险的手段去管理的话未尝不可，但是不能倒置。保稳定不是保险业的核心,保险业应该以保经济发展为主体，经济稳定和社会发展为辅。
再进一步看，如果我们对国家安全重新定义的时候，经济安全始终是政府工作的核心。如果经济不能稳定发展，最大的安全问题就是失业。经济垮了，什么都垮了。所以最近习总书记多次讲话强调发展，都在讲发展是稳定的基础，而保险业是保障发展的关键。企业要发展就会冒风险，但不买保险会怎样？一旦出问题，就在三个方面表现出来——生产链上、供应链上、价格上。价格是当前中国经济运行中最大的风险。煤炭从2012年下半年到今天，就是因为出现了产能过剩，导致价格急跌，整个行业陷入到危机中。假如我们有价格保险，煤炭业会是什么局面？至少不会像现在一样。
保险业应该在经济发展中的价格稳定上有所作为。最近有关部委在研究农产品价格保险，保险业也在这方面有探索实践。这是很好的方向。
农产品价格保险一定是完全商业化的。我认为如果把农产品价格保险搞起来，中国的农业保险就真正成功了。政策农险这边保基本，商业保险保农产品价格。农产品价格保险的作用是稳定和支持农业发展，这就是“保发展”，让搞农业的看到农业真正的价值。现在，我们对待农业越来越像养独生子女，天天想着“保稳定”，好多地方农业产业化搞得好的地方,农业生产者已经富起来了，还把他们当穷农民看。
保险业帮助、支持政府没错，但如果保发展这件事做不好，是最大的问题。对此，要在行业中形成共识。现在，财政部研究金融在稳定实体经济中如何发挥作用，专门设计了关于保险和实体经济关系的讨论。这跟我们的判断是一致的。
杜亮：对保险业来说，对自然灾害风险的经济补偿始终是非常重要的一块职能。你认为，保险业在自然灾害风险的应对方面应该发挥什么作用？政府又该发挥什么作用？
史培军：自然灾害的风险是很难预估的，其经济和社会影响也是巨大的。光靠政府不行，光靠保险也不行。我的观点是“政府支持、市场运作、协同推进”。这个政府支持的含义，首先就是政府要对投保人给予一定的补贴。农业保险走过的路，应该说有一定的示范性：政府是个引导者，但不是决定者，运作仍然是交给市场、交给保险业。在农业保险取得了示范经验的基础上，政府支持的巨灾保险也呼之欲出。这个支持的含义则是在保险公司在巨灾面前，出现偿付危机了，政府要兜底，兜再保险公司的底。
应对自然灾害，中国过去主要是靠监测预警和灾后救助与恢复重建这两笔财政资金。灾后救助与恢复重建主要是财政部与发改委掌控的财政资金。在巨灾保险的方案设计中，关于政府角色，有两种声音：一种是有的政府部门认为就不该搞，一种是财政部门认为可以搞，由政府引导市场去搞。比如最初用二三十亿中央财政资金就把我国的农业保险搞起来了。这里边财政部定位的政府角色是比较符合今天中国特色社会主义市场经济的。政府只是引导，不能替代；给予一定财政支持，商业运作。农业保险做起来后，应该在有基本灾害设防水平的前提下(如北京房屋应抗9度地震烈度)，在政府财政资金支持下，把巨灾保险做起来。这也是中国市场经济地位受到发达经济体认可的一个重要前提。如果保险业对灾害保障的比例上不去，想让欧美国家认可你的市场经济是很困难的。所以政府应该创造环境，全面支持中国保险业，启动巨灾保险。
在自然灾害应对中，政府引导是前提，保险公司作为承接主体，市场运作，协同推进。我说的“协同推进”的核心是把设防水平与巨灾保险结合起来。发改委等部门应该在建立基本设防水平的标准上发挥作用。现在有的地方设防很低，比如结构抗震本来是抗6-7地震烈度的，你非让保险公司保结构8-9度地震烈度的灾害强度，明知道不可行,保险公司怎么能做呢？所以发改委等部门应该把结构基本设防提高，把灾害预警系统搞好一点。政府引导、市场运作、协同推进，一定要这样。
财政部已经做了部分保费的补助（如农业保险），发改委等部门也发挥一些作用，再保险公司也要发挥作用，农业保险提留了大灾风险准备金，这个也可以作为公共基金，房屋维修基金有几万亿，也可以拿一些放在这个基金里面。最后要让这个基金兜底再保险。至于超赔到一倍兜底还是超赔到两倍兜底？这是技术问题。
杜亮：非常同意你关于“政府引导、市场运作”的提法。但我也听到一种说法，“民政是保险发展的阻碍”。
史培军：市场经济到了何种程度都不会少了民政，保险补偿做到何种程度都少不了民政救灾救济，不要老提“民政是保险发展的阻碍”。民政和保险的关系是互补的。因为不是所有人都具有投保能力。民政要兜社会的底，社会稳定是民政和公安等政府部门的事。保险管不了这么多。
我认真研究了社会管理。我的一个基本观点，民政是政府社会管理的主要代言人。老龄化怎么办？穷人怎么办？孤寡老人、流浪儿、弃婴怎么办？主要靠民政部门保障。美国保险业那么强大，民政部门照样发挥作用。
社会管理有两类，一类是突发事件的社会管理，关系到社会公共安全的，公安是管这个的；另一类是经济发展程度再高，总会有市场失灵或解决不了的盲点，如灾民，那需要各级政府民政部门应对。
经济发展保障的主体在保险，社会稳定保障的主体在民政和公安等政府部门。民政、公安、保险这三者，是中国社会经济发展稳定的保障。
杜亮：政府大规模购买农业保险，是不是政府转移职能的一种制度安排？政府购买保险服务会不会成为一种趋势？
史培军：是的。政府原来自己管理的许多领域，都可以由直接管理变成间接管理，这也是政府体制改革、政府职能转型很重要的一块内容。政府可以购买一些公共服务，包括向保险购买一些公共服务。这里面的关键是，投保人是不是事业单位或政府，如果保险对象是政府或事业单位，我认为是对的。如果保险向这两类主体之外的还提供公共服务，就是错的。本来是市场化的，是企业行为，不能再倒过来由政府为企业提供这种服务。农业在今天的中国基本属于社会与经济双重问题，因为农民是个弱势群体。所以在农业保险问题上，财政部要补贴支持农民。
从这个角度看，深圳的巨灾保险制度，值得商榷。它是一揽子的安全保障，把企业也放进去。政府应该兜谁的底？企业自己应该留存多少风险？在美国没有一个企业不主动参加保险的，中国有多少？这就是中国保险深度低的根本原因。
政府可以把一部分原来直接用财政资金管理的社会事业，交给企业来进行管理或购买服务。我认为这是中国社会主义市场经济中，由保险公司来作为政府转移职能承接者的一大特色。这个估计能做到很大。
关于社会管理，其实包含三个方面：社会建设、社会化的政府管理和政府直接管理，它们各自的份量我认为三分天下，各有其一。谁都代替不了谁。社会管理到现在，缺很重要的一块就是社会建设，经济建设经过了三十多年的高速发展以后，中国的社会建设跟不上，出现了巨大的落差。这种情况下，首先是中央和各级政府不能把社会建设的责任推给市场，社会建设是政府的基本工作。但是在管理社会的时候政府可以有两种方式，一种是直接管理，一种是间接、向市场购买管理。
社会发展分两块，社会建设部分保险不应该参与，社会管理中可以参与社会化的政府管理。
所以说，简单地将保险当作是“第二政府”有很大的问题，本末倒置了。维护社会稳定的一定是各级政府，政府做的不到位是政府的问题，但不能因为政府有不到位的问题就由别人代替掉，把社会管理、社会建设都用市场化替代掉，这是很危险的。美国等西方发达国家之所以出现一些社会问题原因就在这。美国保险业那么发达，保险赔付最高也就40%，剩下的60%没人管、管不好。美国走了完全依赖市场来解决社会问题的路子，我认为这也是不对的。西方国家是政府发挥作用的不够,而我们的问题是市场发挥作用的不够,即“效率高、效益低”。汶川地震应对包括应急物资与食物，临时转移与安置等大量人财物投入, 效率很高,但效益应如何评估呢？
十八届三中全会讲要“更好发挥政府作用”，这就是中国特色社会主义的“根”。
杜亮：你认为我国保险业参与社会管理的空间到底有多大？
史培军：在社会管理领域，保险能做到30%就已经到极限了，当然现在很低，还有很大空间。
农业保险这块，我觉得做的比较好，核心就是定位定对了。农业保险做得好的地方，民政救助照样配合得很好。我们提出”设防、救助、应急、风险转移”共同组成综合风险防范的结构体系，我认为保险在这一综合风险防范的结构体系中的作用最多不超过40%，剩下的60%主要靠设防、救助和应急解决。
去年黑龙江洪灾，保险公司赔了20多亿元，有两个方面，一个是农业，一个是农房。民政灾害补助也参与了农房保险，民政给的钱包括灾民生活困难和倒房补助以及农业基础设施恢复，这些都是不保险的。还有一部分不投保的人怎么办？黑龙江去年实际投保率按农田种植面积算，不到70%，有一大片农场不参加保险，遭灾找谁？只能是民政了。
凡是去年黑龙江参加保险的和没参加保险的差别就是，参加保险的恢复重建的能力大大提高了，两者相加能保障到70%了，没参加的40%不到。民政尽民政的责任，保险尽保险的责任,这就是协同推进。
保险业应该更多去“找市场”，而不是“找市长”。我国许多地方国企投保的比例不如民企，大的国企投保比例更不如民企，合资企业投保率最高。中国的市场经济发展到这么大体量了，我们保险业真的应该使各类企业无不例外地都投保，这是保险真正的主业，才是保险业应该正视的大问题。
杜亮：保险业对于参与社会管理强调得过多，我觉得主要因为我国还是“大政府”的体系。你有没有框算过保险服务于经济建设和社会管理，在保险业总的风险保障、业务结构里的比例，多少合适？
史培军：7：3。就是将来保险业的保费收入，70%是保经济来的，30%是保社会来的。保险业一定要盯住自己的主业。把七成精力放到经济发展上，三成用到社会上。三七比例是风险保障的黄金比例。西方发达国家保险业保经济收的保费占60%—70%，但绝没有人说低于60%，这是不行的。我认为今天的中国的保险业，要拿出70%精力来稳定和发展中国经济。
杜亮：关于强制保险、法定保险这一块，保险界期望值也很高。这块也需要政府才能推动。
史培军：在国际上，法律上的强制保险，只有涉及到公众利益才搞强制。前段时间新环保法提出鼓励发展环境污染责任保险，保险业觉得力度弱，其实我也是赞成强制的，因为涉及公众利益了。对公众利益造成很大影响的风险领域，就应该强制，投保就是以防出现意外的公害事件。但地震想要强制保险很困难，土耳其是合作式强制，不是完全强制，日本也是，都是由政府介入投钱才强制。我们现在有时让不涉及公众利益的企业参加强制。逻辑不成立，也找不到法律依据。
还有一类需要强制保险的，就是企业运输高危险产品，火车上，汽车上的能源运输都应该强制。美国叫“高危品运输强制保险”，而我们几乎不保。
杜亮：关于保险业未来的发展，请你最后做个总结。
史培军：我经常说保险业最大的错误可能是不能离开政府独立地工作。我国的保险业从恢复发展那天起，一直有种意识，跟市场打交道不如跟政府打交道容易，这是保险业的路径依赖。当然这里有制度的原因，中国的金融业市场化程度太低了，政府担当的太多。
所以，保险业要好好推动中国实体经济投保，把中国保险深度的比例，真正提高起来。我觉得按中国的市场化程度，保险深度应该达到一半的水平。发达国家90%的市场化程度，才达到接近一半的投保水平；我们如果是70%的市场经济，保险深度应该是35%左右。现在连10%都不到,还有很大的空间。
我觉得应该通过普及保险知识、提高保险意识、政府推动，让我们的企业真正成为保险业保障的主体。想尽办法要让生产者知道生产与经营产品是有风险的。这个生产与经营产品过程的风险要通过保险来进行分担，这样对企业的发展，对全社会的发展都有好处。在这点上，保险业大有作为。
企业应该“找市场”，还是“找市长”？这是中国经济转轨中一个备受争议的话题。而对于社会性特征明显的保险业来说，又该如何理性选择？《中国保险报》副总编辑杜亮近日就此对北京师范大学常务副校长史培军进行了采访。史培军主要观点如下：
1 不要老想往政府靠
当前中国保险业发展有一个不好的苗头，有些同志老想往计划走，老想往政府靠，这种思路正好和国际上相反。十八届三中全会决定提出的60条，最重要的一个信号就是市场能做的就不要靠政府。只有保险业对市场经济的保障能力提高了，中国的市场化程度才算真正提高了。
2 我国保险业对市场经济保障不够
提高保险业地位的关键不是靠帮政府做社会管理的事，做“第二政府”。我国保险业地位不高，最关键的是它对市场经济的保障程度不高，而背后的深层原因是政府和行业对保险在市场经济中的作用理解不深刻。从世界范围看，保险业的主要责任不是管理社会，管理社会的主要责任仍然在政府。帮助政府搞社会管理是可以的，但不能本末倒置。保险业应高高举起“保驾护航中国社会主义市场经济”的旗帜。
3 民政和保险的关系是互补的
保险补偿做到何种程度都少不了民政救灾救济，不要老提“民政是保险发展的阻碍”。民政和保险的关系是互补的，因为不是所有人都具有投保能力。民政要兜社会的底，社会稳定是民政和公安等政府部门的事，保险管不了这么多。
4 政府不该为企业购买公共服务
政府可以购买一些公共服务，包括向保险购买一些公共服务。这里面的关键是，投保人是不是事业单位或政府，如果保险对象是政府或事业单位，这是对的。如果保险向这两类主体之外的还提供公共服务，就是错的。从这个角度看，深圳的巨灾保险制度值得商榷。它是一揽子的安全保障，把企业也放进去。
5 保险业应更多去“找市场”
保险业应该更多去“找市场”，而不是“找市长”。我国许多地方国企投保的比例不如民企，大的国企投保比例更不如民企，合资企业投保率最高。中国的市场经济发展到这么大体量了，保险业真的应该使各类企业无不例外地投保，这是保险真正的主业。
6 要把七成精力放到经济发展上
将来保险业的保费收入，70%是保经济来的，30%是保社会来的。保险业一定要盯住自己的主业，把七成精力放到经济发展上，三成用到社会上。保险业要好好推动中国实体经济投保，把中国保险深度的比例真正提高起来。按中国的市场化程度，保险深度应该达到一半的水平。我们如果是70%的市场经济，保险深度应该是35%左右。现在连10%都不到，还有很大的空间。
人物简介：
史培军，博士，教授。现任北京师范大学常务副校长，地表过程与资源生态国家重点实验室主任，民政部—教育部减灾与应急管理研究院副院长。兼任IHDP核心计划IRG联合主席，经合组织（OECD）巨灾管理高级科学委员会委员，国际风险管理理事会（IRGC）科学委员会委员，国家减灾委专家委副主任、国务院应急办专家组成员、教育部科技委副主任、国家环保总局高级科技顾问。担任中国地理学会副理事长、中国自然资源学会副理事长等职。
史培军教授从事环境演变与自然灾害风险研究。先后主持40多项国家有关科学研究项目，发表论文300多篇，专著15部，被引用达6000多次，获国家及部委奖励20余次。曾先后为国务院领导作科技知识讲座和科技咨询报告3次，并多次为中央政府和地方政府提供科技咨询，大量研究成果被中央政府和地方政府决策所采用。
（访谈全文请看下页）
企业应该“找市场”，还是“找市长”？在中国经济向市场化转轨的进程中，长期以来这都是一个引起人们热议的话题。从市场经济的基本理论出发，答案本身并不难选择。但是在我国社会主义市场经济发育尚不完善的条件下，“找市场”与“找市长”往往不是一个非此即彼的单选题。而对于社会性特征明显的保险业来说，面对“找市场”还是“找市长”的问题，又该如何理性选择？就此，《中国保险报》副总编辑杜亮近日对北京师范大学常务副校长史培军进行了采访。
杜亮：据我们观察，目前在保险界，有一个颇具潮流性的提法和做法，就是保险业要做好政府社会管理的帮手和助手，甚至有人形象地将保险业在这方面承担的功能和角色称为“第二政府”或“影子政府”。对此，你怎么看？
史培军：我认为这反映了当前中国保险业发展一个不好的苗头，有些同志老想往计划走，老想往政府靠，这种思路正好和国际上相反。对此，我们需要高度关注。从世界范围看，保险业本身就是市场经济的产物，如果离开这个判断，老是把保险业和政府、社会绑在一起，我认为不合适。十八届三中全会决定提出的60条，最重要一个信号就是市场能做的就不要靠政府。
为什么强调这个？我们学校的李晓西教授，2003年搞了一个“中国市场化发展程度”测评，完全是按国际标准，评测的结果是69%(后按新方法调整为64.26%)。用美国、欧盟和OECD三大经济体的标准，他们认为达不到75%就不能称为市场经济。这个测评2010年的结果，中国市场化程度已经到了76.4%。从这个角度来看，中国已经进入市场经济阶段。
上世纪80年代，我曾经跟保险界的几位元老探讨灾害保险及保险业发展的问题。当时觉得必须借助政府计划的手段来推动保险，因为那时候仍是以计划经济为主体。我问过李晓西教授，按现在的指标评价，1980年中国市场化程度还不到20%。
历史照见未来。十八届三中全会，提出全面深化改革，强调“使市场在资源配置中起决定性作用”，完全合乎中国社会主义市场经济发展的基本逻辑。当然还有后半句话，不是完全都用市场手段，要“更好发挥政府作用”。保险业应该对这句话深入研究、完整理解。
我认为今天，我们的保险界及风险研究者，必须认真学习领会十八届三中全会决定中，关于“处理好政府与市场关系”的论述，更加有力地推动中国社会主义市场经济的建立。过去的经济是靠政府的计划手段来保障的，这不是中国特色的社会主义市场经济。真正的社会主义市场经济应该分清楚，哪一部分该走计划，哪一部分该走市场。而作为保险业，不该为计划经济保驾护航，应该为市场经济保驾护航。只有保险业对市场经济的保障能力提高了，中国的市场化程度才算真正提高了。
主要发达经济体为什么直到今天都不承认中国的市场经济地位？一个重要的原因，就是认为保险业对中国经济的保障水平太低。根据2008年的数据，中国的保险深度只有3%左右，自然灾害造成的损失中有保险赔付的也只有3%左右。当时我向国务院汇报时，就说保险业对灾害风险的分摊比例太低了。而截至2013年，中国的保险深度是多少呢？根据你们中国保险报数据中心的测算，还是3%左右。再看美国，2005年卡特里娜飓风，美国灾害保险赔付比例达到总损失的43.5%，当年美国保险深度为9.15%。我们保险深度只有它的三分之一，灾害保险赔付比例连它的十分之一还不到。2008年汶川地震造成8451亿元的损失, 灾害保险赔付比例不及1%。
欧美质疑我国市场经济地位的时候，拿这一个指标就把我们卡住了。假如我们发展到人家那一步，还要走多长的路？
保险从产生那天起，就是市场发展的产物。市场有风险，这就需要用保险的“大数法则”来对大家面临的风险进行分摊。当然，保险业在发挥市场保障功能中遇到了极端情境，政府也应该对保险业进行保障。但不是倒过来的，政府对经济提供保障，保险给政府提供保障。这一点我们没意识到。
现在保险业提出来要进入社会管理，这个判断我认为是有偏颇的。原因是，保险业首先应该是对经济发展的保障。我们的保险业过去是靠计划在保，那还是“政府模式”。“市场模式”不是这样。在发达国家，当经济遇到各种困难时，主要是运用市场手段来保护，那才是保险业该做的事。
确实，当前保险业的地位提得还不够高。但是提高保险业地位的关键不是靠帮政府做社会管理的事，做“第二政府”。我国保险业地位不高，最关键的是它对市场经济的保障程度不高，而背后的深层原因是我们的政府和行业对保险在市场经济中的作用理解不深刻,对保险为社会主义市场经济保驾护航的作用理解不到位。
杜亮：按照你的分析，保险业在社会管理领域所做的一些事情，比如大病保险、投资养老社区等，是多余的么？
史培军：我不是反对保险业在社会管理的一些方面做政府的助手，但核心是你要把主业做好。从世界范围看，保险业的主要责任不是管理社会，管理社会的主要责任仍然在政府。保险业应高高举起“保驾护航中国社会主义市场经济”的旗帜，如果这个做不到，保险业就失去了主体功能，帮助政府搞社会管理是可以的，但是不能倒过来。
保险界有个提法，叫保险要做“经济助推器”和“社会稳定器”。这个提法大面上没错。但是我们必须清楚，保险业的主体功能，是应该保什么？我认为应该是“保发展”，而不是“保稳定”。保险业保障经济发展，这是核心。但是保险界有些观点认为，保险业是保稳定的，说的再清楚一点，就是保社会稳定——因为稳定是社会问题，不是经济问题。当然，社会稳定的内容用保险的手段去管理的话未尝不可，但是不能倒置。保稳定不是保险业的核心,保险业应该以保经济发展为主体，经济稳定和社会发展为辅。
再进一步看，如果我们对国家安全重新定义的时候，经济安全始终是政府工作的核心。如果经济不能稳定发展，最大的安全问题就是失业。经济垮了，什么都垮了。所以最近习总书记多次讲话强调发展，都在讲发展是稳定的基础，而保险业是保障发展的关键。企业要发展就会冒风险，但不买保险会怎样？一旦出问题，就在三个方面表现出来——生产链上、供应链上、价格上。价格是当前中国经济运行中最大的风险。煤炭从2012年下半年到今天，就是因为出现了产能过剩，导致价格急跌，整个行业陷入到危机中。假如我们有价格保险，煤炭业会是什么局面？至少不会像现在一样。
保险业应该在经济发展中的价格稳定上有所作为。最近有关部委在研究农产品价格保险，保险业也在这方面有探索实践。这是很好的方向。
农产品价格保险一定是完全商业化的。我认为如果把农产品价格保险搞起来，中国的农业保险就真正成功了。政策农险这边保基本，商业保险保农产品价格。农产品价格保险的作用是稳定和支持农业发展，这就是“保发展”，让搞农业的看到农业真正的价值。现在，我们对待农业越来越像养独生子女，天天想着“保稳定”，好多地方农业产业化搞得好的地方,农业生产者已经富起来了，还把他们当穷农民看。
保险业帮助、支持政府没错，但如果保发展这件事做不好，是最大的问题。对此，要在行业中形成共识。现在，财政部研究金融在稳定实体经济中如何发挥作用，专门设计了关于保险和实体经济关系的讨论。这跟我们的判断是一致的。
杜亮：对保险业来说，对自然灾害风险的经济补偿始终是非常重要的一块职能。你认为，保险业在自然灾害风险的应对方面应该发挥什么作用？政府又该发挥什么作用？
史培军：自然灾害的风险是很难预估的，其经济和社会影响也是巨大的。光靠政府不行，光靠保险也不行。我的观点是“政府支持、市场运作、协同推进”。这个政府支持的含义，首先就是政府要对投保人给予一定的补贴。农业保险走过的路，应该说有一定的示范性：政府是个引导者，但不是决定者，运作仍然是交给市场、交给保险业。在农业保险取得了示范经验的基础上，政府支持的巨灾保险也呼之欲出。这个支持的含义则是在保险公司在巨灾面前，出现偿付危机了，政府要兜底，兜再保险公司的底。
应对自然灾害，中国过去主要是靠监测预警和灾后救助与恢复重建这两笔财政资金。灾后救助与恢复重建主要是财政部与发改委掌控的财政资金。在巨灾保险的方案设计中，关于政府角色，有两种声音：一种是有的政府部门认为就不该搞，一种是财政部门认为可以搞，由政府引导市场去搞。比如最初用二三十亿中央财政资金就把我国的农业保险搞起来了。这里边财政部定位的政府角色是比较符合今天中国特色社会主义市场经济的。政府只是引导，不能替代；给予一定财政支持，商业运作。农业保险做起来后，应该在有基本灾害设防水平的前提下(如北京房屋应抗9度地震烈度)，在政府财政资金支持下，把巨灾保险做起来。这也是中国市场经济地位受到发达经济体认可的一个重要前提。如果保险业对灾害保障的比例上不去，想让欧美国家认可你的市场经济是很困难的。所以政府应该创造环境，全面支持中国保险业，启动巨灾保险。
在自然灾害应对中，政府引导是前提，保险公司作为承接主体，市场运作，协同推进。我说的“协同推进”的核心是把设防水平与巨灾保险结合起来。发改委等部门应该在建立基本设防水平的标准上发挥作用。现在有的地方设防很低，比如结构抗震本来是抗6-7地震烈度的，你非让保险公司保结构8-9度地震烈度的灾害强度，明知道不可行,保险公司怎么能做呢？所以发改委等部门应该把结构基本设防提高，把灾害预警系统搞好一点。政府引导、市场运作、协同推进，一定要这样。
财政部已经做了部分保费的补助（如农业保险），发改委等部门也发挥一些作用，再保险公司也要发挥作用，农业保险提留了大灾风险准备金，这个也可以作为公共基金，房屋维修基金有几万亿，也可以拿一些放在这个基金里面。最后要让这个基金兜底再保险。至于超赔到一倍兜底还是超赔到两倍兜底？这是技术问题。
杜亮：非常同意你关于“政府引导、市场运作”的提法。但我也听到一种说法，“民政是保险发展的阻碍”。
史培军：市场经济到了何种程度都不会少了民政，保险补偿做到何种程度都少不了民政救灾救济，不要老提“民政是保险发展的阻碍”。民政和保险的关系是互补的。因为不是所有人都具有投保能力。民政要兜社会的底，社会稳定是民政和公安等政府部门的事。保险管不了这么多。
我认真研究了社会管理。我的一个基本观点，民政是政府社会管理的主要代言人。老龄化怎么办？穷人怎么办？孤寡老人、流浪儿、弃婴怎么办？主要靠民政部门保障。美国保险业那么强大，民政部门照样发挥作用。
社会管理有两类，一类是突发事件的社会管理，关系到社会公共安全的，公安是管这个的；另一类是经济发展程度再高，总会有市场失灵或解决不了的盲点，如灾民，那需要各级政府民政部门应对。
经济发展保障的主体在保险，社会稳定保障的主体在民政和公安等政府部门。民政、公安、保险这三者，是中国社会经济发展稳定的保障。
杜亮：政府大规模购买农业保险，是不是政府转移职能的一种制度安排？政府购买保险服务会不会成为一种趋势？
史培军：是的。政府原来自己管理的许多领域，都可以由直接管理变成间接管理，这也是政府体制改革、政府职能转型很重要的一块内容。政府可以购买一些公共服务，包括向保险购买一些公共服务。这里面的关键是，投保人是不是事业单位或政府，如果保险对象是政府或事业单位，我认为是对的。如果保险向这两类主体之外的还提供公共服务，就是错的。本来是市场化的，是企业行为，不能再倒过来由政府为企业提供这种服务。农业在今天的中国基本属于社会与经济双重问题，因为农民是个弱势群体。所以在农业保险问题上，财政部要补贴支持农民。
从这个角度看，深圳的巨灾保险制度，值得商榷。它是一揽子的安全保障，把企业也放进去。政府应该兜谁的底？企业自己应该留存多少风险？在美国没有一个企业不主动参加保险的，中国有多少？这就是中国保险深度低的根本原因。
政府可以把一部分原来直接用财政资金管理的社会事业，交给企业来进行管理或购买服务。我认为这是中国社会主义市场经济中，由保险公司来作为政府转移职能承接者的一大特色。这个估计能做到很大。
关于社会管理，其实包含三个方面：社会建设、社会化的政府管理和政府直接管理，它们各自的份量我认为三分天下，各有其一。谁都代替不了谁。社会管理到现在，缺很重要的一块就是社会建设，经济建设经过了三十多年的高速发展以后，中国的社会建设跟不上，出现了巨大的落差。这种情况下，首先是中央和各级政府不能把社会建设的责任推给市场，社会建设是政府的基本工作。但是在管理社会的时候政府可以有两种方式，一种是直接管理，一种是间接、向市场购买管理。
社会发展分两块，社会建设部分保险不应该参与，社会管理中可以参与社会化的政府管理。
所以说，简单地将保险当作是“第二政府”有很大的问题，本末倒置了。维护社会稳定的一定是各级政府，政府做的不到位是政府的问题，但不能因为政府有不到位的问题就由别人代替掉，把社会管理、社会建设都用市场化替代掉，这是很危险的。美国等西方发达国家之所以出现一些社会问题原因就在这。美国保险业那么发达，保险赔付最高也就40%，剩下的60%没人管、管不好。美国走了完全依赖市场来解决社会问题的路子，我认为这也是不对的。西方国家是政府发挥作用的不够,而我们的问题是市场发挥作用的不够,即“效率高、效益低”。汶川地震应对包括应急物资与食物，临时转移与安置等大量人财物投入, 效率很高,但效益应如何评估呢？
十八届三中全会讲要“更好发挥政府作用”，这就是中国特色社会主义的“根”。
杜亮：你认为我国保险业参与社会管理的空间到底有多大？
史培军：在社会管理领域，保险能做到30%就已经到极限了，当然现在很低，还有很大空间。
农业保险这块，我觉得做的比较好，核心就是定位定对了。农业保险做得好的地方，民政救助照样配合得很好。我们提出”设防、救助、应急、风险转移”共同组成综合风险防范的结构体系，我认为保险在这一综合风险防范的结构体系中的作用最多不超过40%，剩下的60%主要靠设防、救助和应急解决。
去年黑龙江洪灾，保险公司赔了20多亿元，有两个方面，一个是农业，一个是农房。民政灾害补助也参与了农房保险，民政给的钱包括灾民生活困难和倒房补助以及农业基础设施恢复，这些都是不保险的。还有一部分不投保的人怎么办？黑龙江去年实际投保率按农田种植面积算，不到70%，有一大片农场不参加保险，遭灾找谁？只能是民政了。
凡是去年黑龙江参加保险的和没参加保险的差别就是，参加保险的恢复重建的能力大大提高了，两者相加能保障到70%了，没参加的40%不到。民政尽民政的责任，保险尽保险的责任,这就是协同推进。
保险业应该更多去“找市场”，而不是“找市长”。我国许多地方国企投保的比例不如民企，大的国企投保比例更不如民企，合资企业投保率最高。中国的市场经济发展到这么大体量了，我们保险业真的应该使各类企业无不例外地都投保，这是保险真正的主业，才是保险业应该正视的大问题。
杜亮：保险业对于参与社会管理强调得过多，我觉得主要因为我国还是“大政府”的体系。你有没有框算过保险服务于经济建设和社会管理，在保险业总的风险保障、业务结构里的比例，多少合适？
史培军：7：3。就是将来保险业的保费收入，70%是保经济来的，30%是保社会来的。保险业一定要盯住自己的主业。把七成精力放到经济发展上，三成用到社会上。三七比例是风险保障的黄金比例。西方发达国家保险业保经济收的保费占60%—70%，但绝没有人说低于60%，这是不行的。我认为今天的中国的保险业，要拿出70%精力来稳定和发展中国经济。
杜亮：关于强制保险、法定保险这一块，保险界期望值也很高。这块也需要政府才能推动。
史培军：在国际上，法律上的强制保险，只有涉及到公众利益才搞强制。前段时间新环保法提出鼓励发展环境污染责任保险，保险业觉得力度弱，其实我也是赞成强制的，因为涉及公众利益了。对公众利益造成很大影响的风险领域，就应该强制，投保就是以防出现意外的公害事件。但地震想要强制保险很困难，土耳其是合作式强制，不是完全强制，日本也是，都是由政府介入投钱才强制。我们现在有时让不涉及公众利益的企业参加强制。逻辑不成立，也找不到法律依据。
还有一类需要强制保险的，就是企业运输高危险产品，火车上，汽车上的能源运输都应该强制。美国叫“高危品运输强制保险”，而我们几乎不保。
杜亮：关于保险业未来的发展，请你最后做个总结。
史培军：我经常说保险业最大的错误可能是不能离开政府独立地工作。我国的保险业从恢复发展那天起，一直有种意识，跟市场打交道不如跟政府打交道容易，这是保险业的路径依赖。当然这里有制度的原因，中国的金融业市场化程度太低了，政府担当的太多。
所以，保险业要好好推动中国实体经济投保，把中国保险深度的比例，真正提高起来。我觉得按中国的市场化程度，保险深度应该达到一半的水平。发达国家90%的市场化程度，才达到接近一半的投保水平；我们如果是70%的市场经济，保险深度应该是35%左右。现在连10%都不到,还有很大的空间。
我觉得应该通过普及保险知识、提高保险意识、政府推动，让我们的企业真正成为保险业保障的主体。想尽办法要让生产者知道生产与经营产品是有风险的。这个生产与经营产品过程的风险要通过保险来进行分担，这样对企业的发展，对全社会的发展都有好处。在这点上，保险业大有作为。