“十论现代保险服务业”系列访谈之八郑功成：缺失商业保险 多层次社保体系是空话
发布时间：2014-06-27 07:42:09 作者： 来源：中国保险报·中保网
尽管法定的社会保障已经呈现出普惠性特征，但由于商业保险发展的滞后，多层次的目标并未实现。构建多层次社会保障体系将给商业保险发展带来哪些机会？保险行业如何抓住机遇求得大发展？为此，《中国保险报》副总编辑赵晓强采访了长期从事社会保障与灾害保险研究的中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成。郑功成主要观点如下：
1.商业保险缺失，多层次社保体系就是空话
之所以将构建多层次社保体系作为改革的重要目标，就是要充分利用市场机制、社会机制最大限度地调动各种资源，壮大国民福利的物质基础，同时使社会保障责任在主体各方得到更为合理的配置，并确保整个制度可持续发展。如果商业保险缺失，就意味着只有法定社会保障一个层次。
2.没有商业保险，法定养老保险不可持续
在人口老龄化与公共养老金替代率下降的情况下，处于第二、三层次上的企业年金、商业寿险就要及时得到发展。如果没有商业保险的发展，就没有第二、三层次的跟进，法定养老保险就将独木难支、不可持续，这是人口老龄化带来的大势。
3.政府应扮演好四个角色
第一，做好保险业发展的有力支持者。第二，做好保险市场的有效监管者。第三，做好保险产品的示范消费者。第四，应当成为保险公司的良好合作者。简言之，政府与商业保险的关系，从理念上讲，应该是共同应对灾害风险的合作者关系；从行动上讲，则是商业保险的支持者、监管者、消费者。
4.商业保险黄金时期即将到来
我国的商业保险尽管在过去10多年得到了很大发展，但是它的发展空间远没得到发掘。我们完全可以指望市场化改革、法制化建设通过更加科学的顶层设计走向成熟、定型，社会保障改革的深化应当且一定会为商业保险发展释放出巨大空间。这一制度成熟之时，应该也是商业保险发展真正意义上的黄金时期到来之时。
5.商业健康保险应有别于社会医疗保险
保险公司需要在推动国家坚持基本保障的前提下，努力做好商业健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。高收入群体应当是保险公司发展商业健康保险的目标群体，基本医疗保险不负担的费用、不负担的药品与服务以及人们超过基本医疗保险水平的需求，才是商业保险的业务空间。
人物简介：
史方舟/摄
郑功成，现任中国人民大学教授，全国人大常委会委员，全国人大内务司法委员，兼国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长、中国社会福利协会副会长等。
长期从事社会保障、灾害保险及相关领域的教学与研究工作，是改革开放后中国高校首届（1985）保险专业学生导师，是中国社会保障与商业保险学科的重要开拓者之一。
出版过著作30余种，发表学术文章约400多篇。多项成果为国家社会保障立法与重大政策出台等提供了理论背景。曾获得中国高校人文社会科学优秀成果一等奖、中国政府出版物图书奖等多种重要奖励。
（访谈全文请看下页）
我国社会保障体系还有很多不足，制度建设仍处于改革试验性状态，离一个成熟、定型的制度安排还有相当距离。其中一个最关键的问题就是政府的责任边界不清晰，还没有充分有效地调动市场机制发挥作用。
史方舟/摄 社会保障和商业保险，实际上都是人类应对自然灾害与人为事故的风险管理机制，它们无法相互替代，应当在分工明确的前提下实现合作共赢。
在医疗保险领域，我其实不主张保险公司介入社会医疗保险，而是需要在推动国家坚持基本保障的前提下努力做好商业性健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。
构建普惠全民的多层次社会保障体系，是我国社会保障改革与制度建设的重要目标。尽管法定的社会保障已经呈现“普惠性”特征，但由于商业保险发展滞后，多层次的目标并未实现。如何推动建立更加公平、可持续的社会保障制度？构建多层次社会保障体系将给商业保险发展带来哪些机会？政府应当在保险业发展中扮演何种角色？保险行业如何抓住机遇求得大发展？为此，《中国保险报》副总编辑赵晓强采访了长期从事社会保障与灾害保险研究的中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成。
赵晓强：《2013年中国人权事业的进展》白皮书披露，我国已初步建立了世界上规模最大的、符合现阶段中国社会实际的社会保障体系。您如何评价我国的社会保障改革，有哪些突出成绩和有待解决的问题？
郑功成：我对我国社会保障改革有两个基本评价：一是属于人类社会保障史上空前绝后的伟大改革实践；二是已经初步实现了普惠全民的基本目标。
在人类社会保障发展史上，没有任何一个国家能够像中国这样将原有的一整套社保制度进行如此全面而深刻的制度变革，今后也不可能再现。中国社保制度改革的全面性，体现在将社会救助、社会保险、社会福利、军人保障等数十个具体保障项目均进行了改革。最后一个堡垒即机关事业单位退休金制度也必定在今明两年付诸改革。中国社保制度改革的深刻性，是将原有的以国家负责、单位（集体）包办、全面保障、板块结构、封闭运行为基本特征的一套社保制度，转化成政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型社会保障体系，是具有颠覆性的制度变革。
第二个评价是我国的社保制度已从过去的残补型制度发展成为普惠型制度安排。计划经济时代的社会保障是一部分人的专利，但现在却是全民共享。例如，普遍性养老金制度的建立使全国2亿多老年人都能够按月领取一笔数额不等的养老金，基本医疗保险覆盖了全国95%左右的人口，社会救助制度的受益者也达到了全国总人口的10%左右，保障性住房建设亦在近几年得到了大发展。
不过，我国的社会保障体系还有很多不足，制度建设仍处于改革试验性状态，离一个成熟、定型的制度安排还有相当长的距离。其中一个最关键的问题就是政府的责任边界不清晰，还没有充分有效地调动市场机制发挥作用。例如，我国的商业保险，无论是在补充养老保险、补充医疗保险还是在灾害损失补偿等方面，发挥的作用十分有限。如果商业保险缺失，构建多层次的社会保障体系就是一句空话。
赵晓强：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，为新阶段的社会保障制度改革指明了方向。《决定》同时指出，要加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。您刚才谈到市场机制的缺失导致多层次社会保障体系基本上是一句空话，为什么这么说？
郑功成：之所以将构建多层次社保体系作为改革的重要目标，就是要充分利用市场机制、社会机制最大限度地调动各种资源，壮大国民福利的物质基础，同时使社会保障责任在主体各方得到更为合理的配置，并确保整个制度可持续发展。例如，在养老保险方面，法定的基本养老保险是第一层次，企业年金、职业年金构成第二层次，完全自愿成交的人寿保险则可以视为第三层次。在医疗保险方面，法定的基本医疗保险构成第一层次，商业健康保险构成第二层次，慈善性医疗可以视为第三层次。在灾害保障方面，政府救灾可以视为第一层次，商业性的财产保险等则可以视为第二层次。如果商业保险缺失，就意味着只有法定社会保障一个层次，这正是我国计划经济时代社会保障制度的重要特色。
从目前情况来看，企业年金参加者少，商业性健康保险只具象征意义，即便是业务量较大的商业人寿保险，其业务结构亦异化成理财产品主导。在灾害补偿方面，我国是多灾之国，每年仅自然灾害造成的直接经济损失就数以千亿元计。在全世界自然灾害的损失补偿中，保险公司的赔偿要占到36%以上，在发达国家重大灾害损失的补偿中，保险赔款甚至达到70%-80%；而在我国，保险公司对灾害损失的补偿不到5%，在重大灾害损失补偿中几乎可以忽略不计。因此，客观而论，我国社会保障体系建设中的一个最大问题就是对市场机制利用不够充分，“多层次性”作为社保改革追求的基本政策目标并没有实现。
赵晓强：近几年，基本养老金替代率下降，更加重了对第二层次——企业年金的需求。但数据显示，到2013年末，我国参加企业年金的职工占参保城镇职工基本养老保险职工的比例仅6.7%。如何让更多的中小企业职工享有企业年金？如何让个人愿意花钱买保险？
郑功成：从全球养老保险改革的取向来看，是既要维护公共养老金的公共性，又要利用市场机制、构建多层次养老保险体系来进一步分散风险，确保养老保险制度可持续发展。法定养老保险必须强化公共性，通过互助共济给人们提供稳定的安全预期，这一点不应该有模糊认识。但在人口老龄化时代，不能单靠公共养老金来包办，因为人的寿命越来越长，而家庭保障功能与人口抚养比却在下降，代际养老负担的公平会因老龄化打破，进而导致利益失衡。因此，各国养老保险改革在继续维护公共养老金公共性的同时，也通过调低公共养老金替代率，让商业保险发挥作用。
法定养老金替代率在一些国家曾高达90%以上，现在更多的可能是40%-50%。很显然，如果退休之后拿的收入还不足在岗时的一半，晚年生活肯定受到影响。所以，在人口老龄化与公共养老金替代率下降的情况下，处于第二、第三层次上的企业年金、商业寿险就要及时得到发展，我们可以将此理解为一种多方分担养老责任的合理调整。通过把基本养老保险的替代率降下来，政府承担的就是有限责任。第二层次的企业年金或职业年金，主要是劳资双方分责，第三层次的商业寿险完全是个人承担。如果没有商业保险的发展，就没有第二、三层次的跟进，法定养老保险就将独木难支、不可持续，这是人口老龄化带来的大势。
目前，我国企业职工的养老保险因没有企业年金的配合，尽管法定养老金已连续十年每年增长10%，却未能赢得退休人员的满意；而机关事业单位养老保险制度改革，亦是缺乏第二、三层次养老金的同步配合。
因为，单一层次的制度变革意味着要大幅降低机关事业单位离退休人员的退休待遇，如果大多数人成为利益受损者与反对改革者，这种改革如何成功？因此，在尽快推进基本养老保险制度走向成熟、定型的条件下，国家宜将发展企业年金、职业年金摆到重要位置，同时通过政府减税、企业让利等措施让中小企业也能承受得起。只有让这种机制覆盖大多数劳动者，才能消除企业年金是垄断企业“福利腐败”的恶名，才能真正成为可以预期的养老保险体系的一个层次，而不是少数人的专利。
养老金替代率
养老金替代率是指养老金收入与在职时工资收入的比率，是衡量退休后养老保障水平的重要指标，其意义在于保障职工不因退休而使生活水平下降。
赵晓强：2014年保监会提出改革发展要在三大领域取得突破，其中之一是大力发展商业养老和健康保险，鼓励保险机构投资养老健康产业，调动国家、企业、个人等多方面力量，运用好政府和市场两种机制参与社会保障体系建设，提高国民幸福安全指数。您认为如何才能“运用好政府和市场两种机制”？
郑功成：在商业保险的发展中，政府应当扮演好以下四个角色：
第一，做好保险业发展的有力支持者。首先是要提供有利于商业保险发展的制度环境，包括健全保险及相关法制、明确财税支持政策。比如，对职业年金、企业年金给予税收优惠，鼓励单位、个人参保，当然也不能将其变成少数人的特权或垄断性福利。其次是要为商业保险留出相应的发展空间。法定社会保障与商业保险是非竞争关系，但两者之间又确实具有此消彼长的关系，如果实行全民免费医疗则商业性的健康保险就无必要，如果法定养老金替代率过高便不会有企业年金的发展空间，如果都是政府包办救灾与灾后重建，则财产保险亦不可能成为人们管理选项，因此，社会保障需要坚持只保基本。再次是要提高国民的保险和风险意识，包括宣传、教育、引导等，政府可以做更多、更好。此外，社会保障的改革，还要努力和商业保险的发展联动，如机关事业单位的养老保险改革，在法定基本养老保险外，要同时出台职业年金的推进方案，同步改革，协同推进。这些方面是支持者的角色。
第二，做好保险市场的有效监管者。保险公司经营业务中蕴含着各种各样的风险，必须强化监管才能确保交易行为规范、市场运行有序、客户权益得到保障。保监会、税务财政相关部门、审计、银监会、证监会等相关部门需要依法履行监管职责，并平衡保险方和被保险方的权益。针对目前保险市场上的一些失范行为，通过强化监管来实现优胜劣汰，才是提升我国保险业整体素质并获得大发展的前提条件。在这方面，保监会更是责无旁贷，应当具有权威性。
第三，做好保险产品的示范消费者。政府要引领公众参加保险，首先自己要有风险与保险意识，最好能够成为保险产品的示范消费者。比如，政府为公职人员购买职业年金，为公共设施（如学校、医院、办公大楼）购买财产保险，为公共场所购买公众责任保险，等等。它能将基于不确定的灾害风险而无法预知的灾后救援支出变成可预算的保险费支出，从而避免遭灾时对财政造成巨大冲击，同时通过保险公司配置资源来应对灾害风险，也能在更大范围内、更长时间内分散灾害风险。因此，利用市场机制、通过保险公司来转嫁政府面临的自然灾害与各种公共风险，是值得各级政府考虑的风险管理手段，也应是政府治理能力现代化的合理取向。如果政府能够在这方面做出表率，不仅可以大幅度降低目前存在的灾害事故风险冲击，更有助于全民保险意识的培养与保险业的健康发展。
第四，应当成为保险公司的良好合作者。尤其是在一些政策性保险领域，如农业保险、农房保险、巨灾保险等，没有政府与保险界的良好合作，不可能取得预期的效果。现在有些地方推进农房保险，有的政府掏钱，农民参保也掏点钱，与保险公司签订协议，灾后由保险公司提供经济补偿，这就是合作者的角色，其作用是壮大了防范灾害风险的能力，能够提高损失补偿水平。合作者的角色还包括前面提到的法定社会保障要为商业保险留出空间。在整个民生保障、风险管理方面，政府与商业保险既要有分工，又要有合作。
简言之，政府与商业保险的关系，从理念上讲，应该是共同应对灾害风险的合作者关系；从行动上讲，则是商业保险的支持者、监管者、消费者。
赵晓强：政府职能的转变和市场化改革的深化，将对商业保险未来发展带来哪些影响？商业保险的未来发展前景如何？
郑功成：毫无疑问，我国商业保险未来的发展空间巨大。除了城乡居民福利诉求持续高涨外，更重要的就是政府职能转换。政府职能的转换和市场配置资源的优势，给商业保险的发展带来很大的空间。我国未来改革发展有两个取向已经非常明朗——这就是十八届三中全会决定的市场化取向、今年四中全会将重点讨论的法制化取向。政府简政放权以后，许多服务需要市场机制来承接。市场化的取向决定了市场在整个民生福利、资本配置方面会有越来越大的发展空间，法制化的取向意味着商业保险发展环境会日益趋好。
以保险业务来说，法定养老保险替代率下降，意味着商业人寿保险的发展空间扩大。医疗保险如果能坚持基本保障，商业性健康保险将伴随公众对健康诉求持续攀升而具有日益扩张的发展空间。市场化意味着市场风险的增加，意味着保险业为市场信用及相关风险提供保障的市场越来越广。比如存款保险，研究了这么多年，为什么没有动静，一个重要原因是金融体系还没有真正实现市场化。而金融体制一旦市场化，就会有优胜劣汰，银行就有可能破产，只有银行存在破产风险，存款保险才有存在的价值。
强调法制化就更不用讲了。在发达国家，责任险与财产险是相提并论的，责任险是美国保险业的重要支柱，而在我国占比却很小，目前充当财产保险业主力的机动车第三者责任险还存在较多问题，其他如公众责任险、雇主责任险、产品责任险、职业责任险等因法制不健全还只是一个潜在市场。而责任险的缺失，导致要么受害一方得不到有效补偿，要么致害一方受到极大的冲击。比如目前比较紧张的医患关系、环境污染导致的群体性事件、食品安全与公共场所事故引起的不安与焦虑，都因缺乏有效的责任保险而被放大。因此，只有真正建设法治国家、法治政府、法治社会，这个巨大的潜在市场才会转变成现实市场。
再如救灾方面，现在是政府买单，在灾害发生后往往不计成本。如果灾民能够从政府获得充分救济与灾后重建费用补贴，为什么还要买商业保险呢？然而，这种重救灾、轻保险的格局将伴随着财政增收的减缓、预算约束的刚性等而逐渐改变，救灾改革的重要目标就是要将政府的责任控制在灾后紧急救援阶段，承担的应主要是有限的灾民生活救济责任，对于灾后重建等应当通过商业保险来配置资源，这是正确的改革方向。
总之，我国商业保险尽管在过去10多年得到了很大发展，但是它的发展空间还远没有得到发掘。我们完全可以指望市场化改革、法制化建设通过更加科学的顶层设计走向成熟、定型，社会保障改革的深化应当且一定会为商业保险发展释放出巨大空间，这一制度成熟之时，应该也是商业保险发展真正意义上的黄金时期到来之时。
赵晓强：目前我国已建立起全民医疗保险体系，保障水平不断提升。参加城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的人数超过13亿，参保率超过90%。城乡居民大病保险试点进展顺利，至2013年，全国已有28个省份启动实施了大病保险试点，8个省已经全面推开。您如何看待评价保险业在推进全民医疗服务中的作用？
郑功成：我坚持认为，如果法定的社会保障制度不定型，商业保险的空间就不明确。如我国职工基本养老保险仍然处于地方统筹状态，老工业基地的单位缴费已达20%甚至更高，哪有余钱参加企业年金？在深圳、东莞等新兴工业化地区，单位缴费率较低，发展企业年金应当是有空间的，但也在观望，因为担心全国统筹后费率会提升，这种现象表明法定保障必须尽快明确定型。因为法定保障制度的不确定性恰恰影响了保险市场的有效开拓。目前，我国基本医疗保险还未最终定型，部分单位还在享受公费医疗，有些地方在追求新的免费医疗，如果都100%报销，商业性的健康保险哪里还有一点发展空间？因此，现在需要把握的是，一定要坚持政府主导的是适合国情的基本医疗保险。
在医疗保险领域，我其实不主张保险公司介入社会医疗保险，而是需要在推动国家坚持基本保障的前提下努力做好商业性健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。在这方面，高收入群体应当是保险公司发展商业健康保险的目标群体，基本医疗保险不负担的费用、不负担的药品与服务以及人们超过基本医疗保险水平的需求，才是商业保险的业务空间。如果只以社会医疗保险为目标，则保险公司承担着全民医保的责任，扮演的只是代理人角色，不仅可能造成法定医疗保险制度的紊乱，而且将直接影响到真正意义上的商业健康保险市场的开拓。在这方面，我国上世纪80年代由保险公司经办集体企业养老保险、后又介入民政部门在农村推进的救灾保险改革，以及一些地方承保计划生育主管部门推进的计划生育保险等，最终都是两败俱伤，这些深刻教训特别值得今天汲取。
人们都很关心基本养老保险、基本医疗保险深化改革方案何时出台？我估计也就最近两年的事情。因为养老保险的顶层设计已经有了基本方案；医疗保险主要是整合管理体制与经办机制，一旦管理体制整合了，制度就很容易整合了。相较于养老、医疗保险改革，救灾改革可能更困难些。但是现在，我们可以看到在做加法。比如农业保险，过去一直没有发展起来，但近几年由于中央财政投入在加大，农业保险业务也在不断上升。
去年我带队到安徽调查农房保险，那里是政府拿钱为农民农房参加保险，尽管政府买单并非真正意义上的商业保险，但它至少有几大好处：一是培养了农民的保险意识。因为农民要投保、要签订保险合同。二是增加了农民的市场意识和诚信意识。过去遭灾是找政府，虚报灾情几乎是惯常做法；现在遭灾后要找保险公司，保险公司在核保、查灾、定损、理赔方面有一整套成熟的规程，严格按保险合同办事，这就增加了农民的市场意识和诚信意识。三是壮大了灾害补偿的能力。过去救灾都指望中央，现在地方政府在农房保险上有所投入，并有商业保险参加，农民受损后获赔额度比以前得到了提高。这可以视同为一种救灾改革，体现改革给保险公司提供了市场和空间。当然，农业保险、农房保险等具有政策性色彩的业务还有完善的必要。
赵晓强：社会多层次保障体系建设为商业保险带来巨大的机会，您认为保险行业如何才能抓住机遇，发挥自身优势，将多层次社会保障体系建立释放的潜在市场变成一种现实，实现黄金发展？
郑功成：保险行业必须苦练内功，才能抓住机遇。如果内功不足，缺乏好的产品与服务来吸引保险客户，即使是社会保障改革留出了足够的空间，那也只是一个潜在的空间，或者现在留出了但因商业保险填不上也会收回去。
我认为，保险界要从几个方面下工夫：
首先是要把握好自己的战略定位，以开发能够赢得客户的品牌业务为立足点。比如健康保险，我到一些地方调查，发现一些保险公司其实在做低效甚至是亏本买卖，只是扮演法定医疗保险或合作医疗的代理人角色，它既非一种新的筹资机制，也非一种新的保险产品，而是从地方医疗保险或合作医疗基金中切一块让保险公司搞大病保险，保险公司并没有开发能立得起来的健康保险产品，这样下去必定迷失自我。商业保险还是应该将精力集中在法定的基本保险以外的市场空间。比如商业健康保险产品设计，可以不管13亿人的事情，只要满足10%高收入人群的需求就行了，解决好10%的人的需求，就相当于一个日本市场。因此，商业保险要争的不是基本医疗保险，在推动医改时一定要维护社会医疗保险的“基本”两字，否则，国民健康市场最终将与保险公司无关。
其次要优化保险业务结构。我们不能将寿险公司异化成理财公司，不能将财险公司异化成全部是机动车辆保险公司，这种扭曲的业务结构是我国商业保险不成熟的表现。只有让企业年金、职业年金、寿险、意外险等业务齐头并进，让企业财产险、家庭财产险、货物险、责任险、信用险等同时得到大发展，真正让保险公司回归风险保障功能，才能真正确立我国保险业的地位。
再次要重塑形象。现在保险业的整体形象差强人意，需要引起整个行业的注意。我记得上世纪80年代到各地人保公司调研时，发现都是展业承保、理赔、防灾防损三者并重，而现在还有哪家保险公司真正关注防灾防损呢？国际上大的保险公司都有防灾防损职能部门，为保险客户甚至全社会提供不可替代的防灾防损技术服务。减少了风险发生的概率也就减少了损失，减少了保险赔款，才能够真正赢得保险客户的尊重。
总之，社会保障和商业保险，实际上都是人类应对自然灾害与人为事故的风险管理机制，它们无法相互替代，应当在分工明确的前提下实现合作共赢。而当务之急是要厘清政府与市场的责任边界，尽快推进社会保障制度走向成熟和定型，让商业保险利用市场机制在自己足够大的空间得到快速发展。
尽管法定的社会保障已经呈现出普惠性特征，但由于商业保险发展的滞后，多层次的目标并未实现。构建多层次社会保障体系将给商业保险发展带来哪些机会？保险行业如何抓住机遇求得大发展？为此，《中国保险报》副总编辑赵晓强采访了长期从事社会保障与灾害保险研究的中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成。郑功成主要观点如下：
1.商业保险缺失，多层次社保体系就是空话
之所以将构建多层次社保体系作为改革的重要目标，就是要充分利用市场机制、社会机制最大限度地调动各种资源，壮大国民福利的物质基础，同时使社会保障责任在主体各方得到更为合理的配置，并确保整个制度可持续发展。如果商业保险缺失，就意味着只有法定社会保障一个层次。
2.没有商业保险，法定养老保险不可持续
在人口老龄化与公共养老金替代率下降的情况下，处于第二、三层次上的企业年金、商业寿险就要及时得到发展。如果没有商业保险的发展，就没有第二、三层次的跟进，法定养老保险就将独木难支、不可持续，这是人口老龄化带来的大势。
3.政府应扮演好四个角色
第一，做好保险业发展的有力支持者。第二，做好保险市场的有效监管者。第三，做好保险产品的示范消费者。第四，应当成为保险公司的良好合作者。简言之，政府与商业保险的关系，从理念上讲，应该是共同应对灾害风险的合作者关系；从行动上讲，则是商业保险的支持者、监管者、消费者。
4.商业保险黄金时期即将到来
我国的商业保险尽管在过去10多年得到了很大发展，但是它的发展空间远没得到发掘。我们完全可以指望市场化改革、法制化建设通过更加科学的顶层设计走向成熟、定型，社会保障改革的深化应当且一定会为商业保险发展释放出巨大空间。这一制度成熟之时，应该也是商业保险发展真正意义上的黄金时期到来之时。
5.商业健康保险应有别于社会医疗保险
保险公司需要在推动国家坚持基本保障的前提下，努力做好商业健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。高收入群体应当是保险公司发展商业健康保险的目标群体，基本医疗保险不负担的费用、不负担的药品与服务以及人们超过基本医疗保险水平的需求，才是商业保险的业务空间。
人物简介：
史方舟/摄
郑功成，现任中国人民大学教授，全国人大常委会委员，全国人大内务司法委员，兼国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长、中国社会福利协会副会长等。
长期从事社会保障、灾害保险及相关领域的教学与研究工作，是改革开放后中国高校首届（1985）保险专业学生导师，是中国社会保障与商业保险学科的重要开拓者之一。
出版过著作30余种，发表学术文章约400多篇。多项成果为国家社会保障立法与重大政策出台等提供了理论背景。曾获得中国高校人文社会科学优秀成果一等奖、中国政府出版物图书奖等多种重要奖励。
（访谈全文请看下页）
我国社会保障体系还有很多不足，制度建设仍处于改革试验性状态，离一个成熟、定型的制度安排还有相当距离。其中一个最关键的问题就是政府的责任边界不清晰，还没有充分有效地调动市场机制发挥作用。
史方舟/摄 社会保障和商业保险，实际上都是人类应对自然灾害与人为事故的风险管理机制，它们无法相互替代，应当在分工明确的前提下实现合作共赢。
在医疗保险领域，我其实不主张保险公司介入社会医疗保险，而是需要在推动国家坚持基本保障的前提下努力做好商业性健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。
构建普惠全民的多层次社会保障体系，是我国社会保障改革与制度建设的重要目标。尽管法定的社会保障已经呈现“普惠性”特征，但由于商业保险发展滞后，多层次的目标并未实现。如何推动建立更加公平、可持续的社会保障制度？构建多层次社会保障体系将给商业保险发展带来哪些机会？政府应当在保险业发展中扮演何种角色？保险行业如何抓住机遇求得大发展？为此，《中国保险报》副总编辑赵晓强采访了长期从事社会保障与灾害保险研究的中国人民大学教授、全国人大常委会委员郑功成。
赵晓强：《2013年中国人权事业的进展》白皮书披露，我国已初步建立了世界上规模最大的、符合现阶段中国社会实际的社会保障体系。您如何评价我国的社会保障改革，有哪些突出成绩和有待解决的问题？
郑功成：我对我国社会保障改革有两个基本评价：一是属于人类社会保障史上空前绝后的伟大改革实践；二是已经初步实现了普惠全民的基本目标。
在人类社会保障发展史上，没有任何一个国家能够像中国这样将原有的一整套社保制度进行如此全面而深刻的制度变革，今后也不可能再现。中国社保制度改革的全面性，体现在将社会救助、社会保险、社会福利、军人保障等数十个具体保障项目均进行了改革。最后一个堡垒即机关事业单位退休金制度也必定在今明两年付诸改革。中国社保制度改革的深刻性，是将原有的以国家负责、单位（集体）包办、全面保障、板块结构、封闭运行为基本特征的一套社保制度，转化成政府主导、责任分担、社会化、多层次的新型社会保障体系，是具有颠覆性的制度变革。
第二个评价是我国的社保制度已从过去的残补型制度发展成为普惠型制度安排。计划经济时代的社会保障是一部分人的专利，但现在却是全民共享。例如，普遍性养老金制度的建立使全国2亿多老年人都能够按月领取一笔数额不等的养老金，基本医疗保险覆盖了全国95%左右的人口，社会救助制度的受益者也达到了全国总人口的10%左右，保障性住房建设亦在近几年得到了大发展。
不过，我国的社会保障体系还有很多不足，制度建设仍处于改革试验性状态，离一个成熟、定型的制度安排还有相当长的距离。其中一个最关键的问题就是政府的责任边界不清晰，还没有充分有效地调动市场机制发挥作用。例如，我国的商业保险，无论是在补充养老保险、补充医疗保险还是在灾害损失补偿等方面，发挥的作用十分有限。如果商业保险缺失，构建多层次的社会保障体系就是一句空话。
赵晓强：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，为新阶段的社会保障制度改革指明了方向。《决定》同时指出，要加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。您刚才谈到市场机制的缺失导致多层次社会保障体系基本上是一句空话，为什么这么说？
郑功成：之所以将构建多层次社保体系作为改革的重要目标，就是要充分利用市场机制、社会机制最大限度地调动各种资源，壮大国民福利的物质基础，同时使社会保障责任在主体各方得到更为合理的配置，并确保整个制度可持续发展。例如，在养老保险方面，法定的基本养老保险是第一层次，企业年金、职业年金构成第二层次，完全自愿成交的人寿保险则可以视为第三层次。在医疗保险方面，法定的基本医疗保险构成第一层次，商业健康保险构成第二层次，慈善性医疗可以视为第三层次。在灾害保障方面，政府救灾可以视为第一层次，商业性的财产保险等则可以视为第二层次。如果商业保险缺失，就意味着只有法定社会保障一个层次，这正是我国计划经济时代社会保障制度的重要特色。
从目前情况来看，企业年金参加者少，商业性健康保险只具象征意义，即便是业务量较大的商业人寿保险，其业务结构亦异化成理财产品主导。在灾害补偿方面，我国是多灾之国，每年仅自然灾害造成的直接经济损失就数以千亿元计。在全世界自然灾害的损失补偿中，保险公司的赔偿要占到36%以上，在发达国家重大灾害损失的补偿中，保险赔款甚至达到70%-80%；而在我国，保险公司对灾害损失的补偿不到5%，在重大灾害损失补偿中几乎可以忽略不计。因此，客观而论，我国社会保障体系建设中的一个最大问题就是对市场机制利用不够充分，“多层次性”作为社保改革追求的基本政策目标并没有实现。
赵晓强：近几年，基本养老金替代率下降，更加重了对第二层次——企业年金的需求。但数据显示，到2013年末，我国参加企业年金的职工占参保城镇职工基本养老保险职工的比例仅6.7%。如何让更多的中小企业职工享有企业年金？如何让个人愿意花钱买保险？
郑功成：从全球养老保险改革的取向来看，是既要维护公共养老金的公共性，又要利用市场机制、构建多层次养老保险体系来进一步分散风险，确保养老保险制度可持续发展。法定养老保险必须强化公共性，通过互助共济给人们提供稳定的安全预期，这一点不应该有模糊认识。但在人口老龄化时代，不能单靠公共养老金来包办，因为人的寿命越来越长，而家庭保障功能与人口抚养比却在下降，代际养老负担的公平会因老龄化打破，进而导致利益失衡。因此，各国养老保险改革在继续维护公共养老金公共性的同时，也通过调低公共养老金替代率，让商业保险发挥作用。
法定养老金替代率在一些国家曾高达90%以上，现在更多的可能是40%-50%。很显然，如果退休之后拿的收入还不足在岗时的一半，晚年生活肯定受到影响。所以，在人口老龄化与公共养老金替代率下降的情况下，处于第二、第三层次上的企业年金、商业寿险就要及时得到发展，我们可以将此理解为一种多方分担养老责任的合理调整。通过把基本养老保险的替代率降下来，政府承担的就是有限责任。第二层次的企业年金或职业年金，主要是劳资双方分责，第三层次的商业寿险完全是个人承担。如果没有商业保险的发展，就没有第二、三层次的跟进，法定养老保险就将独木难支、不可持续，这是人口老龄化带来的大势。
目前，我国企业职工的养老保险因没有企业年金的配合，尽管法定养老金已连续十年每年增长10%，却未能赢得退休人员的满意；而机关事业单位养老保险制度改革，亦是缺乏第二、三层次养老金的同步配合。
因为，单一层次的制度变革意味着要大幅降低机关事业单位离退休人员的退休待遇，如果大多数人成为利益受损者与反对改革者，这种改革如何成功？因此，在尽快推进基本养老保险制度走向成熟、定型的条件下，国家宜将发展企业年金、职业年金摆到重要位置，同时通过政府减税、企业让利等措施让中小企业也能承受得起。只有让这种机制覆盖大多数劳动者，才能消除企业年金是垄断企业“福利腐败”的恶名，才能真正成为可以预期的养老保险体系的一个层次，而不是少数人的专利。
养老金替代率
养老金替代率是指养老金收入与在职时工资收入的比率，是衡量退休后养老保障水平的重要指标，其意义在于保障职工不因退休而使生活水平下降。
赵晓强：2014年保监会提出改革发展要在三大领域取得突破，其中之一是大力发展商业养老和健康保险，鼓励保险机构投资养老健康产业，调动国家、企业、个人等多方面力量，运用好政府和市场两种机制参与社会保障体系建设，提高国民幸福安全指数。您认为如何才能“运用好政府和市场两种机制”？
郑功成：在商业保险的发展中，政府应当扮演好以下四个角色：
第一，做好保险业发展的有力支持者。首先是要提供有利于商业保险发展的制度环境，包括健全保险及相关法制、明确财税支持政策。比如，对职业年金、企业年金给予税收优惠，鼓励单位、个人参保，当然也不能将其变成少数人的特权或垄断性福利。其次是要为商业保险留出相应的发展空间。法定社会保障与商业保险是非竞争关系，但两者之间又确实具有此消彼长的关系，如果实行全民免费医疗则商业性的健康保险就无必要，如果法定养老金替代率过高便不会有企业年金的发展空间，如果都是政府包办救灾与灾后重建，则财产保险亦不可能成为人们管理选项，因此，社会保障需要坚持只保基本。再次是要提高国民的保险和风险意识，包括宣传、教育、引导等，政府可以做更多、更好。此外，社会保障的改革，还要努力和商业保险的发展联动，如机关事业单位的养老保险改革，在法定基本养老保险外，要同时出台职业年金的推进方案，同步改革，协同推进。这些方面是支持者的角色。
第二，做好保险市场的有效监管者。保险公司经营业务中蕴含着各种各样的风险，必须强化监管才能确保交易行为规范、市场运行有序、客户权益得到保障。保监会、税务财政相关部门、审计、银监会、证监会等相关部门需要依法履行监管职责，并平衡保险方和被保险方的权益。针对目前保险市场上的一些失范行为，通过强化监管来实现优胜劣汰，才是提升我国保险业整体素质并获得大发展的前提条件。在这方面，保监会更是责无旁贷，应当具有权威性。
第三，做好保险产品的示范消费者。政府要引领公众参加保险，首先自己要有风险与保险意识，最好能够成为保险产品的示范消费者。比如，政府为公职人员购买职业年金，为公共设施（如学校、医院、办公大楼）购买财产保险，为公共场所购买公众责任保险，等等。它能将基于不确定的灾害风险而无法预知的灾后救援支出变成可预算的保险费支出，从而避免遭灾时对财政造成巨大冲击，同时通过保险公司配置资源来应对灾害风险，也能在更大范围内、更长时间内分散灾害风险。因此，利用市场机制、通过保险公司来转嫁政府面临的自然灾害与各种公共风险，是值得各级政府考虑的风险管理手段，也应是政府治理能力现代化的合理取向。如果政府能够在这方面做出表率，不仅可以大幅度降低目前存在的灾害事故风险冲击，更有助于全民保险意识的培养与保险业的健康发展。
第四，应当成为保险公司的良好合作者。尤其是在一些政策性保险领域，如农业保险、农房保险、巨灾保险等，没有政府与保险界的良好合作，不可能取得预期的效果。现在有些地方推进农房保险，有的政府掏钱，农民参保也掏点钱，与保险公司签订协议，灾后由保险公司提供经济补偿，这就是合作者的角色，其作用是壮大了防范灾害风险的能力，能够提高损失补偿水平。合作者的角色还包括前面提到的法定社会保障要为商业保险留出空间。在整个民生保障、风险管理方面，政府与商业保险既要有分工，又要有合作。
简言之，政府与商业保险的关系，从理念上讲，应该是共同应对灾害风险的合作者关系；从行动上讲，则是商业保险的支持者、监管者、消费者。
赵晓强：政府职能的转变和市场化改革的深化，将对商业保险未来发展带来哪些影响？商业保险的未来发展前景如何？
郑功成：毫无疑问，我国商业保险未来的发展空间巨大。除了城乡居民福利诉求持续高涨外，更重要的就是政府职能转换。政府职能的转换和市场配置资源的优势，给商业保险的发展带来很大的空间。我国未来改革发展有两个取向已经非常明朗——这就是十八届三中全会决定的市场化取向、今年四中全会将重点讨论的法制化取向。政府简政放权以后，许多服务需要市场机制来承接。市场化的取向决定了市场在整个民生福利、资本配置方面会有越来越大的发展空间，法制化的取向意味着商业保险发展环境会日益趋好。
以保险业务来说，法定养老保险替代率下降，意味着商业人寿保险的发展空间扩大。医疗保险如果能坚持基本保障，商业性健康保险将伴随公众对健康诉求持续攀升而具有日益扩张的发展空间。市场化意味着市场风险的增加，意味着保险业为市场信用及相关风险提供保障的市场越来越广。比如存款保险，研究了这么多年，为什么没有动静，一个重要原因是金融体系还没有真正实现市场化。而金融体制一旦市场化，就会有优胜劣汰，银行就有可能破产，只有银行存在破产风险，存款保险才有存在的价值。
强调法制化就更不用讲了。在发达国家，责任险与财产险是相提并论的，责任险是美国保险业的重要支柱，而在我国占比却很小，目前充当财产保险业主力的机动车第三者责任险还存在较多问题，其他如公众责任险、雇主责任险、产品责任险、职业责任险等因法制不健全还只是一个潜在市场。而责任险的缺失，导致要么受害一方得不到有效补偿，要么致害一方受到极大的冲击。比如目前比较紧张的医患关系、环境污染导致的群体性事件、食品安全与公共场所事故引起的不安与焦虑，都因缺乏有效的责任保险而被放大。因此，只有真正建设法治国家、法治政府、法治社会，这个巨大的潜在市场才会转变成现实市场。
再如救灾方面，现在是政府买单，在灾害发生后往往不计成本。如果灾民能够从政府获得充分救济与灾后重建费用补贴，为什么还要买商业保险呢？然而，这种重救灾、轻保险的格局将伴随着财政增收的减缓、预算约束的刚性等而逐渐改变，救灾改革的重要目标就是要将政府的责任控制在灾后紧急救援阶段，承担的应主要是有限的灾民生活救济责任，对于灾后重建等应当通过商业保险来配置资源，这是正确的改革方向。
总之，我国商业保险尽管在过去10多年得到了很大发展，但是它的发展空间还远没有得到发掘。我们完全可以指望市场化改革、法制化建设通过更加科学的顶层设计走向成熟、定型，社会保障改革的深化应当且一定会为商业保险发展释放出巨大空间，这一制度成熟之时，应该也是商业保险发展真正意义上的黄金时期到来之时。
赵晓强：目前我国已建立起全民医疗保险体系，保障水平不断提升。参加城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的人数超过13亿，参保率超过90%。城乡居民大病保险试点进展顺利，至2013年，全国已有28个省份启动实施了大病保险试点，8个省已经全面推开。您如何看待评价保险业在推进全民医疗服务中的作用？
郑功成：我坚持认为，如果法定的社会保障制度不定型，商业保险的空间就不明确。如我国职工基本养老保险仍然处于地方统筹状态，老工业基地的单位缴费已达20%甚至更高，哪有余钱参加企业年金？在深圳、东莞等新兴工业化地区，单位缴费率较低，发展企业年金应当是有空间的，但也在观望，因为担心全国统筹后费率会提升，这种现象表明法定保障必须尽快明确定型。因为法定保障制度的不确定性恰恰影响了保险市场的有效开拓。目前，我国基本医疗保险还未最终定型，部分单位还在享受公费医疗，有些地方在追求新的免费医疗，如果都100%报销，商业性的健康保险哪里还有一点发展空间？因此，现在需要把握的是，一定要坚持政府主导的是适合国情的基本医疗保险。
在医疗保险领域，我其实不主张保险公司介入社会医疗保险，而是需要在推动国家坚持基本保障的前提下努力做好商业性健康保险产品的设计与开发，真正形成有别于社会医疗保险的市场。在这方面，高收入群体应当是保险公司发展商业健康保险的目标群体，基本医疗保险不负担的费用、不负担的药品与服务以及人们超过基本医疗保险水平的需求，才是商业保险的业务空间。如果只以社会医疗保险为目标，则保险公司承担着全民医保的责任，扮演的只是代理人角色，不仅可能造成法定医疗保险制度的紊乱，而且将直接影响到真正意义上的商业健康保险市场的开拓。在这方面，我国上世纪80年代由保险公司经办集体企业养老保险、后又介入民政部门在农村推进的救灾保险改革，以及一些地方承保计划生育主管部门推进的计划生育保险等，最终都是两败俱伤，这些深刻教训特别值得今天汲取。
人们都很关心基本养老保险、基本医疗保险深化改革方案何时出台？我估计也就最近两年的事情。因为养老保险的顶层设计已经有了基本方案；医疗保险主要是整合管理体制与经办机制，一旦管理体制整合了，制度就很容易整合了。相较于养老、医疗保险改革，救灾改革可能更困难些。但是现在，我们可以看到在做加法。比如农业保险，过去一直没有发展起来，但近几年由于中央财政投入在加大，农业保险业务也在不断上升。
去年我带队到安徽调查农房保险，那里是政府拿钱为农民农房参加保险，尽管政府买单并非真正意义上的商业保险，但它至少有几大好处：一是培养了农民的保险意识。因为农民要投保、要签订保险合同。二是增加了农民的市场意识和诚信意识。过去遭灾是找政府，虚报灾情几乎是惯常做法；现在遭灾后要找保险公司，保险公司在核保、查灾、定损、理赔方面有一整套成熟的规程，严格按保险合同办事，这就增加了农民的市场意识和诚信意识。三是壮大了灾害补偿的能力。过去救灾都指望中央，现在地方政府在农房保险上有所投入，并有商业保险参加，农民受损后获赔额度比以前得到了提高。这可以视同为一种救灾改革，体现改革给保险公司提供了市场和空间。当然，农业保险、农房保险等具有政策性色彩的业务还有完善的必要。
赵晓强：社会多层次保障体系建设为商业保险带来巨大的机会，您认为保险行业如何才能抓住机遇，发挥自身优势，将多层次社会保障体系建立释放的潜在市场变成一种现实，实现黄金发展？
郑功成：保险行业必须苦练内功，才能抓住机遇。如果内功不足，缺乏好的产品与服务来吸引保险客户，即使是社会保障改革留出了足够的空间，那也只是一个潜在的空间，或者现在留出了但因商业保险填不上也会收回去。
我认为，保险界要从几个方面下工夫：
首先是要把握好自己的战略定位，以开发能够赢得客户的品牌业务为立足点。比如健康保险，我到一些地方调查，发现一些保险公司其实在做低效甚至是亏本买卖，只是扮演法定医疗保险或合作医疗的代理人角色，它既非一种新的筹资机制，也非一种新的保险产品，而是从地方医疗保险或合作医疗基金中切一块让保险公司搞大病保险，保险公司并没有开发能立得起来的健康保险产品，这样下去必定迷失自我。商业保险还是应该将精力集中在法定的基本保险以外的市场空间。比如商业健康保险产品设计，可以不管13亿人的事情，只要满足10%高收入人群的需求就行了，解决好10%的人的需求，就相当于一个日本市场。因此，商业保险要争的不是基本医疗保险，在推动医改时一定要维护社会医疗保险的“基本”两字，否则，国民健康市场最终将与保险公司无关。
其次要优化保险业务结构。我们不能将寿险公司异化成理财公司，不能将财险公司异化成全部是机动车辆保险公司，这种扭曲的业务结构是我国商业保险不成熟的表现。只有让企业年金、职业年金、寿险、意外险等业务齐头并进，让企业财产险、家庭财产险、货物险、责任险、信用险等同时得到大发展，真正让保险公司回归风险保障功能，才能真正确立我国保险业的地位。
再次要重塑形象。现在保险业的整体形象差强人意，需要引起整个行业的注意。我记得上世纪80年代到各地人保公司调研时，发现都是展业承保、理赔、防灾防损三者并重，而现在还有哪家保险公司真正关注防灾防损呢？国际上大的保险公司都有防灾防损职能部门，为保险客户甚至全社会提供不可替代的防灾防损技术服务。减少了风险发生的概率也就减少了损失，减少了保险赔款，才能够真正赢得保险客户的尊重。
总之，社会保障和商业保险，实际上都是人类应对自然灾害与人为事故的风险管理机制，它们无法相互替代，应当在分工明确的前提下实现合作共赢。而当务之急是要厘清政府与市场的责任边界，尽快推进社会保障制度走向成熟和定型，让商业保险利用市场机制在自己足够大的空间得到快速发展。