借力PPP参与地方建设
发布时间：2015-02-02 09:32:47 作者：李关政 朱方雷 来源：中国保险报·中保网
PPP模式适合准经营性项目，即未来现金流不能覆盖全部成本的项目，如：公共交通设施、污水处理、热力供应、医院和学校等。
1月30日，财政部财政科学研究所名誉所长贾康表示，“我们已经看到最近一段时间关于PPP的指南，相关的一些带有指导意义的文件正在密集出台。”
“PPP近几十年间已经在欧美、澳洲和若干新兴市场经济体应运而生，方兴未艾，在我们国家也涌现了一系列实操案例，我们国内处于初创和探索的阶段，最近一段时间得到了管理部门高力度的推行。”贾康表示。此外，各地两会次第召开，基础设施建设仍是政府的重点施政对象，在此领域，PPP独领风骚。
PPP模式逐渐升温
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作模式。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，其主要形式包括BT、BOT、BOOT等，由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、改扩建需求和期满处置等因素决定。
从PPP模式特点来看，是政府与民营企业的合作贯穿于整个项目周期，运营该模式进行基础设施建设或者提供公共服务，能够最大限度地运用民企的先进技术和管理能力。在PPP模式下，政府的资金压力较之前的BT模式要小很多，同时又可以避免带有准私有化性质的BOO模式下一些公共服务定价偏高的缺陷。
一般来说，PPP模式适合准经营性项目，即未来现金流不能覆盖全部成本的项目，如：公共交通设施、污水处理、热力供应、医院和学校等。
近年来，国家大力推广PPP模式。
由于我国的新型城镇化建设将带来较大的资金缺口，而且在地方政府债务高企，相关风险累积的条件下，可供政府资金腾挪的空间十分有限，因此，吸引民间资本将是一条重要路径。吸引民资投入城镇化的思路落地，便是国家大力推广的PPP模式。
2013年以来，国家相关部门连续发文，力推PPP模式。
2013年11月召开的十八届三中全会提出，要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，明确提出政府和企业间要分清债务责任，做到“谁借谁还、风险自担”，同时提出要“推广使用政府与社会资本合作模式”。随后，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）发布，提出尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系。
2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）落地，给出了建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制的指导意见。财政部也在之后跟进，印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），分别给出了推广PPP模式的示范项目和详细的操作指南。
国家一方面叫停过去以地方政府融资平台为主的城市基建建设融资模式，一方面推广更加开放、划清权责的PPP模式。希望通过引入社会资本，尤其是民间资本，以提高在基础设施建设、生态环保和公共服务等重点领域的投资效率，为盘货存量、调整结构的宏观目标服务。
PPP模式示意图
市政基建项目成合作主流
作为国务院点名的鼓励社会投资、推进投资运营市场化的“创新重点”领域之一，市政基础设施项目与PPP模式更加契合。
根据国发〔2014〕60号文，鼓励社会资本投资的具体项目包括城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等。社会资本的参与方式有特许经营、投资补助和政府购买服务等。而对于已建成的市政基础设施，政府则可采用委托经营或TOT（转让—经营—转让）等方式让社会资本接管并进行运营管理。
在划定了PPP模式可以介入的市政基建项目的行业范围之后，财政部还发布了112号文，为全国PPP模式的推广提供了30个合作范例，以期发挥示范效应。
从30个合作范例来看，示范项目在地域分布上，经济发达的江苏省独占三成，其次是安徽省有4个示范项目，其他列示省份均仅有1-2个范例。在行业领域分布上，这30个合作范例更为集中一些，污水处理和轨道交通两类便占据了53.33%的范例数，其余的从市政基础设施类的供水、供暖、地下综合管道到环境综合治理乃至新能源汽车均有涉及，但可以看出，市政基础设施这一大类是合作范例的主力军。在项目性质上，七成以上共22例是存量的地方融资平台项目，其余8例才是新增项目。
堪当化解地方债重要抓手
43号文和财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），对政府存量债务的风险认定以及未来增量债务的发行产生了深远影响。
未来，地方政府或将通过PPP模式吸引社会资本进入，通过给予社会资本合理的回报，使其与地方政府共同承担债务风险。
通过对地方政府存量债务进行分类，对于三种合作项目存在不同的合作模式：
一是经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且预期经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予的特许经营权，采用BOT、BOOT等模式继续推进。这一类项目一般具有自然垄断性质，代表类别有自来水厂、垃圾处理和污水处理等。
对于这一类项目，因其本身就很可能产生足够的现金流，所以对应债务即使失去了财政担保也不大可能产生偿付危机。这类债务的偿还可以仅凭项目本身产生的现金流，也可以通过PPP模式引入社会资本，透过市场机制提高项目的效率，带来更好的社会效益。
二是准经营性项目。有的债务所对应项目产生现金流不能覆盖投资成本，一般需要财政补贴才能保证收益，如机场、城市轨道交通、供热、医院和学校等。这类项目所对应的存量债务在失去财政担保后就隐含着一定的偿付风险，这种风险很有可能会被地方政府以PPP的方式引入社会资本来共同承担。而方式则可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。
由于项目本身能够带来一定的现金流，只是不能覆盖所有的成本，那么当政府愿意出资补足甚至超过未来现金流与所有成本的差额时，社会资本是有利可图的；另外存量债务对应的项目多数已经建设了一段时间，其形成的固定资产也可以作为进行PPP项目中政府出资部分的资本。如若社会资本与政府一起出资成立公司接手这类存量债务，社会资本的先进技术和管理水平也可以提升存量项目的建设和经营效率。
三是公益性项目。从目前情况看来，一部分政府债务对应的是带有公益性质的项目，其缺乏付费基础，主要依靠政府购买来回收投资成本，例如城市道路、城市防灾体系、公园建设等等。对于这部分存量债务，其偿付完全依靠政府付费保证，因此财政担保是其安全性的一个方面；另一方面也依赖于项目本身质量以及其未来能否通过验收从而让政府按合同履行付费义务。这一类项目适用于BOO、委托运营等市场化模式推进。
因为项目本身缺乏生产现金流的能力，所以在推进PPP模式时，可能需要发掘项目本身的“使用者付费”基础，寻找将项目市场化的机会。如果项目是纯公共物品，难以收费，那么在引入社会资本时需要明确项目质量要求和政府付费细则。社会资本对投资的收益和安全有着高度的敏感性，让社会资本安全的谋取合理的利益是推进PPP的关键。
正如贾康所言，PPP模式对于缓解政府方面的资金压力，使人民得实惠，给出一大批企业生存发展空间、培育市场主体，都有显而易见的重大意义。
多份文件力推PPP模式
2014年
12.4
关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知
推广PPP模式中所指的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；政府付费和补贴需论证且每年支出不得超出当年财政收入一定比例；社会资本承担商业封信，政府承担法律政策和最低需求风险，不可抗力风险二者合理共担；项目运作方式主要为委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等；社会资本或项目公司违反项目合同约定，危害到公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
12.4
《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》
经各省财政部门推荐，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审确定了30个PPP示范项目；公布的示范项目中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个；公布的示范项目主要集中在污水处理和轨道交通这两个行业领域。
11.26
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
提出在一些重点领域要充分发挥社会资本积极作用；重点领域包括生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施以及社会事业领域等；推广政府和社会资本合作（PPP）机制，建立健全风险防范、监督和退出机制；详细规定了各个领域的部门分工。
10.2
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》
赋予地方政府依法适度举债融资权限，中央政府实行不救助原则；推广使用政府与社会资本合作模式；实行限额管理，严格限定政府举债程序和资金用途，分门别类纳入全口径预算管理；政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还；存量债务要进行甄别划断，可通过发债置换存量债务。
9.26
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
推广PPP模式需做好项目示范，示范项目重点关注城市基建及公共服务领域；优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目作为示范项目；积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法。
PPP模式适合准经营性项目，即未来现金流不能覆盖全部成本的项目，如：公共交通设施、污水处理、热力供应、医院和学校等。
1月30日，财政部财政科学研究所名誉所长贾康表示，“我们已经看到最近一段时间关于PPP的指南，相关的一些带有指导意义的文件正在密集出台。”
“PPP近几十年间已经在欧美、澳洲和若干新兴市场经济体应运而生，方兴未艾，在我们国家也涌现了一系列实操案例，我们国内处于初创和探索的阶段，最近一段时间得到了管理部门高力度的推行。”贾康表示。此外，各地两会次第召开，基础设施建设仍是政府的重点施政对象，在此领域，PPP独领风骚。
PPP模式逐渐升温
PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作模式。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，其主要形式包括BT、BOT、BOOT等，由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、改扩建需求和期满处置等因素决定。
从PPP模式特点来看，是政府与民营企业的合作贯穿于整个项目周期，运营该模式进行基础设施建设或者提供公共服务，能够最大限度地运用民企的先进技术和管理能力。在PPP模式下，政府的资金压力较之前的BT模式要小很多，同时又可以避免带有准私有化性质的BOO模式下一些公共服务定价偏高的缺陷。
一般来说，PPP模式适合准经营性项目，即未来现金流不能覆盖全部成本的项目，如：公共交通设施、污水处理、热力供应、医院和学校等。
近年来，国家大力推广PPP模式。
由于我国的新型城镇化建设将带来较大的资金缺口，而且在地方政府债务高企，相关风险累积的条件下，可供政府资金腾挪的空间十分有限，因此，吸引民间资本将是一条重要路径。吸引民资投入城镇化的思路落地，便是国家大力推广的PPP模式。
2013年以来，国家相关部门连续发文，力推PPP模式。
2013年11月召开的十八届三中全会提出，要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。
2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，明确提出政府和企业间要分清债务责任，做到“谁借谁还、风险自担”，同时提出要“推广使用政府与社会资本合作模式”。随后，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）发布，提出尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系。
2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）落地，给出了建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制的指导意见。财政部也在之后跟进，印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），分别给出了推广PPP模式的示范项目和详细的操作指南。
国家一方面叫停过去以地方政府融资平台为主的城市基建建设融资模式，一方面推广更加开放、划清权责的PPP模式。希望通过引入社会资本，尤其是民间资本，以提高在基础设施建设、生态环保和公共服务等重点领域的投资效率，为盘货存量、调整结构的宏观目标服务。
PPP模式示意图
市政基建项目成合作主流
作为国务院点名的鼓励社会投资、推进投资运营市场化的“创新重点”领域之一，市政基础设施项目与PPP模式更加契合。
根据国发〔2014〕60号文，鼓励社会资本投资的具体项目包括城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等。社会资本的参与方式有特许经营、投资补助和政府购买服务等。而对于已建成的市政基础设施，政府则可采用委托经营或TOT（转让—经营—转让）等方式让社会资本接管并进行运营管理。
在划定了PPP模式可以介入的市政基建项目的行业范围之后，财政部还发布了112号文，为全国PPP模式的推广提供了30个合作范例，以期发挥示范效应。
从30个合作范例来看，示范项目在地域分布上，经济发达的江苏省独占三成，其次是安徽省有4个示范项目，其他列示省份均仅有1-2个范例。在行业领域分布上，这30个合作范例更为集中一些，污水处理和轨道交通两类便占据了53.33%的范例数，其余的从市政基础设施类的供水、供暖、地下综合管道到环境综合治理乃至新能源汽车均有涉及，但可以看出，市政基础设施这一大类是合作范例的主力军。在项目性质上，七成以上共22例是存量的地方融资平台项目，其余8例才是新增项目。
堪当化解地方债重要抓手
43号文和财政部印发的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），对政府存量债务的风险认定以及未来增量债务的发行产生了深远影响。
未来，地方政府或将通过PPP模式吸引社会资本进入，通过给予社会资本合理的回报，使其与地方政府共同承担债务风险。
通过对地方政府存量债务进行分类，对于三种合作项目存在不同的合作模式：
一是经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且预期经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予的特许经营权，采用BOT、BOOT等模式继续推进。这一类项目一般具有自然垄断性质，代表类别有自来水厂、垃圾处理和污水处理等。
对于这一类项目，因其本身就很可能产生足够的现金流，所以对应债务即使失去了财政担保也不大可能产生偿付危机。这类债务的偿还可以仅凭项目本身产生的现金流，也可以通过PPP模式引入社会资本，透过市场机制提高项目的效率，带来更好的社会效益。
二是准经营性项目。有的债务所对应项目产生现金流不能覆盖投资成本，一般需要财政补贴才能保证收益，如机场、城市轨道交通、供热、医院和学校等。这类项目所对应的存量债务在失去财政担保后就隐含着一定的偿付风险，这种风险很有可能会被地方政府以PPP的方式引入社会资本来共同承担。而方式则可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。
由于项目本身能够带来一定的现金流，只是不能覆盖所有的成本，那么当政府愿意出资补足甚至超过未来现金流与所有成本的差额时，社会资本是有利可图的；另外存量债务对应的项目多数已经建设了一段时间，其形成的固定资产也可以作为进行PPP项目中政府出资部分的资本。如若社会资本与政府一起出资成立公司接手这类存量债务，社会资本的先进技术和管理水平也可以提升存量项目的建设和经营效率。
三是公益性项目。从目前情况看来，一部分政府债务对应的是带有公益性质的项目，其缺乏付费基础，主要依靠政府购买来回收投资成本，例如城市道路、城市防灾体系、公园建设等等。对于这部分存量债务，其偿付完全依靠政府付费保证，因此财政担保是其安全性的一个方面；另一方面也依赖于项目本身质量以及其未来能否通过验收从而让政府按合同履行付费义务。这一类项目适用于BOO、委托运营等市场化模式推进。
因为项目本身缺乏生产现金流的能力，所以在推进PPP模式时，可能需要发掘项目本身的“使用者付费”基础，寻找将项目市场化的机会。如果项目是纯公共物品，难以收费，那么在引入社会资本时需要明确项目质量要求和政府付费细则。社会资本对投资的收益和安全有着高度的敏感性，让社会资本安全的谋取合理的利益是推进PPP的关键。
正如贾康所言，PPP模式对于缓解政府方面的资金压力，使人民得实惠，给出一大批企业生存发展空间、培育市场主体，都有显而易见的重大意义。
多份文件力推PPP模式
2014年
12.4
关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知
推广PPP模式中所指的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；政府付费和补贴需论证且每年支出不得超出当年财政收入一定比例；社会资本承担商业封信，政府承担法律政策和最低需求风险，不可抗力风险二者合理共担；项目运作方式主要为委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等；社会资本或项目公司违反项目合同约定，危害到公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
12.4
《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》
经各省财政部门推荐，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审确定了30个PPP示范项目；公布的示范项目中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个；公布的示范项目主要集中在污水处理和轨道交通这两个行业领域。
11.26
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》
提出在一些重点领域要充分发挥社会资本积极作用；重点领域包括生态环保、农业和水利工程、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施以及社会事业领域等；推广政府和社会资本合作（PPP）机制，建立健全风险防范、监督和退出机制；详细规定了各个领域的部门分工。
10.2
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》
赋予地方政府依法适度举债融资权限，中央政府实行不救助原则；推广使用政府与社会资本合作模式；实行限额管理，严格限定政府举债程序和资金用途，分门别类纳入全口径预算管理；政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还；存量债务要进行甄别划断，可通过发债置换存量债务。
9.26
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
推广PPP模式需做好项目示范，示范项目重点关注城市基建及公共服务领域；优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目作为示范项目；积极借鉴物有所值（Value for Money，VFM）评价理念和方法。