伦敦城市风险管理的主要做法与经验
发布时间：2015-02-05 09:33:55 作者：钟开斌 来源：中国保险报·中保网
伦敦是英国的首都、第一大城市及第一大港，是欧洲最大的都会区之一，也是世界四大世界级城市之一。在应对各种各样风险和突发事件的过程中，根据英国2004 年制定的《民事紧急状态法》等相关法律的明确要求以及中央政府的统一部署，伦敦逐步探索建立了一套以全面风险登记为特点的城市风险管理体系，全面提高城市风险防范和应急管理能力。
以“复原力”为中枢
伦敦共有7类不同性质的机构参与全市的风险管理工作。它们共同构成了一个“以伦敦地区复原力论坛为平台，以伦敦地区复原力项目委员会、伦敦风险顾问小组为辅助，以伦敦复原力小组、伦敦消防和应急规划局为枢纽，以地方复原力论坛、市区复原力论坛为基础”的上下联通、左右衔接的城市风险管理组织体系。
一是伦敦地区复原力论坛（London Regional Resilience Forum，LRRF）。该论坛成立于 2002年，旨在协调中央政府与第一类、第二类应急响应者以及《民事紧急状态法》未包括在内的其他相关人员的关系。伦敦地区复原力论坛由伦敦复原力伙伴网络（London Resilience Partnership，LRP）的高级代表组成，属于部级协调层面的协调机构，伦敦市长为论坛的副主席。为了让各个相关领域的合作伙伴有针对性地集中于某一项准备工作，伦敦地区复原力论坛下设商业部门、志愿者部门、公用设施部门、宗教信仰部门、交通部门、卫生部门、地方当局、通讯部门、蓝光（Blue Lights Panel）共9个工作小组。
二是伦敦地区复原力项目委员会（London Regional Resilience Programme Board，LRRPB）。伦敦地区复原力论坛的具体工作由伦敦地区复原力项目委员会承担。该委员会的主席由伦敦复原力小组（London Resilience Team，LRT）组长担任。根据所确定的本地区所面临的最高风险，伦敦地区复原力项目委员会负责制定地区资源分配方案，明确本地区的资源配置重点，提出相关的风险控制措施，并根据实践发展情况对配置方案不断进行调整和完善，以实现资源与任务之间的有效对接和正确匹配。
三是伦敦风险顾问小组（London Risk Advisory Group，LRAG）。该顾问小组主要由第一类应急响应者组成，必要时第二类应急响应者也应邀参加。该顾问小组服务于伦敦地区复原力论坛，主要职责为：通常每年举行一次会议，起草《地区风险评估指南》；每年要经常开会，研讨审议6个伦敦地方复原力论坛（LRFs）提交的《社区风险登记册》（Community Risk Register，CRR）。伦敦消防队的应急规划小组为伦敦风险顾问小组的牵头单位和秘书处。
四是伦敦复原力小组（LRT）。该小组 2002 年在中央政府驻伦敦办公室（Government Office for London， GOL）的基础上成立，是一个由公务员和相关合作伙伴的成员共同组成的跨部门工作小组，目前转由大伦敦市政府（Great London Authority，GLA）负责。伦敦复原力小组代表伦敦复原力伙伴网络关系开展工作，伦敦地区复原力项目委员会负责对其工作进行监督考核。伦敦复原力小组还是英国政府了解伦敦发生突发事件后有关风险后果管理和灾后恢复工作信息的首要信息渠道。
五是地方复原力论坛（LRF）。地方复原力论坛是英国《民事紧急状态法》所规定的最主要的跨部门合作机制。地方复原力论坛的职责包括如下三个方面: 通过《社区风险登册》，整合形成各方认可的当地风险图景；为第一类响应者提供系统的、事前规划好的、综合协调的途径，以便让他们根据《民事紧急状态法》的要求完成工作任务；起草跨部门的应急预案和其他文件（包括各种文本和协议），组织实施跨部门演练。英国《民事紧急状态法》和《国内紧急状态法案执行规章草案》（2005年）规定，各地必须建立地方复原力。
伦敦风险登记册的管理
（一）《伦敦社区风险登记册》的内容
伦敦社区风险登记表提供了已经由地方复原力论坛确认、对伦敦可能产生潜在影响的各种自然灾害和人为威胁风险信息。其中，伦敦政府网站所公开发布的《伦敦社区风险登记册》，只包括了各类非恶意事件（即各种自然灾害风险），而不包括各种人为威胁（主要是指恐怖袭击事件）。各种威胁属于风险评估的对象，但考虑到有关恐怖袭击事件的信息比较敏感且可能被人利用，因此相关信息不对社会公开。这类人为威胁包括利用爆炸、生物、化学、辐射、电子攻击等手段的各种传统袭击。
2010年版的《伦敦社区风险登记册》主要包括七个方面的内容：一是引言，介绍该风险登记册的背景；二是伦敦概况，介绍伦敦的自然环境、人口结构、经济社会发展等；三是伦敦当前所面临的主要风险；四是应对这些风险的基本策略与方法；五是开展风险评估的重要性；六是全国风险登记册概况；七是专业合作伙伴的社区风险登记册。
（二）风险登记的格式
各地按照英国内阁办公室统一的格式进行风险登记，归纳列出本地区所面临的各级各类风险，最终形成本地区的风险登记库。风险登记表的主要内容包括风险编码、一级风险、二级风险、后果描述及可能进展、可能性、影响、风险等级、现有控制措施、危及相邻地方的风险、现有预警信息措施、牵头责任部门、评估日期12个方面。
（三）风险登记册的管理
伦敦建立了风险登记的更新和发布制度。各个市县、地方和地区的风险登记册编制完成后，需要根据风险态势的变化、复原力论坛讨论结果等对风险进行更新。同时，每次风险评估和登记的结果都在伦敦消防队等网站及时进行公布，接受社会各界的监督和反馈。以中部伦敦为例，从2006年2月至2010年8月，该地方的风险登记册共经历了1.0版本到 1.13版本，共进行了13次更新。每次更新的结果都及时通过伦敦消防队网站进行公布，接受社会各界的监督和反馈。
主要经验
风险管理是当前英国应急管理工作的基础和关键，用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、处置风险，是英国各地区各部门应急管理的重点工作。纵观伦敦以风险登记为核心的城市风险管理工作，突出地具有规范化、制度化、标准化、程序化、精细化等特征。
一是关口前移，突出风险评估在应急管理工作中的核心地位。风险管理是一项具有日常性、基础性、前瞻性的工作，是实现预防为主、标本兼治的重要途径。在2004年之前，面对各种突发事件，英国政府注重的主要是事后第一时间的抢险救援工作。2004年《民事紧急状态法》的颁布，促使英国应急管理实现了从注重事后应对向注重事前预防的重大转变，风险监测、评估、登记以及以此为基础制定业务持续计划、编制应急预案并开展相应的应急管理宣传、教育、培训、演练工作，成为英国各地区各部门开展应急管理工作的核心任务。
二是强化法制，为风险管理工作提供明确的法律要求和有力的法律保障。英国《民事紧急状态法》对各地的风险管理工作提出了统一、明确的法律要求，要求第一类应急响应者必须编制完成当地的风险登记册。同时，风险评估结果还成为第一类应急响应者编制各部门应急预案的基础。英国《国内紧急状态法案执行规章草案》第三部分，对各地开展风险评估工作提出了明确的法律要求: 第一类应急响应者必须相互合作，编制完成当地的社区风险登记册。
三是统一规范，实现从中央到地方的有效整合和相互兼容。英国《国内紧急状态法案执行规章草案》第四章的应急准备指南及其附录，提供了各地开展风险评估的基本流程与方法。国民紧急事务秘书处负责牵头制定《地方风险评估指南》等规程，作为各地区开展风险评估工作的基本指导。该指南明确了从中央到地方的风险评估工作要求、全国统一规范的各级各类风险名录、风险评估的基本程序与方法、风险评估结果的运用等。
四是跨域合作，实现不同地区、不同部门和不同层级之间的协调联动。复原力论坛是当前英国开展跨地区、跨部门、跨层级风险管理和应急处置工作的关键性机制。该论坛不完全以行政地域为界，而是从资源整合的角度搭建各地区应急管理部门和人员相互协作的平台。英国法律虽然没有对地区复原力论坛和区县复原力论坛提出硬性规定，但明确要求地方复原力论坛每半年至少召开一次，第一类应急响应者必须参加，第二类应急响应者视情况选择性参加。
五是公开透明，实时更新和及时发布风险评估结果和登记情况。伦敦地区、地方和区县根据风险态势变化、新一次复原力论坛会商结果以及新版《地方风险评估指南》的要求，对本地的风险进行动态更新。
在风险评估结果的公开方面，伦敦遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，除了恐怖袭击类人为风险等不宜公开敏感信息外，风险源、风险发生的概率与后果、风险的地域分布、风险等级矩阵图、预警信息、风险态势及发展情况等都及时对社会公开，政府还提供有关个人和组织如何应对风险的各种对策建议，不断提高社会各界的风险防范意识和应急能力。
(作者单位：国家行政学院）
伦敦是英国的首都、第一大城市及第一大港，是欧洲最大的都会区之一，也是世界四大世界级城市之一。在应对各种各样风险和突发事件的过程中，根据英国2004 年制定的《民事紧急状态法》等相关法律的明确要求以及中央政府的统一部署，伦敦逐步探索建立了一套以全面风险登记为特点的城市风险管理体系，全面提高城市风险防范和应急管理能力。
以“复原力”为中枢
伦敦共有7类不同性质的机构参与全市的风险管理工作。它们共同构成了一个“以伦敦地区复原力论坛为平台，以伦敦地区复原力项目委员会、伦敦风险顾问小组为辅助，以伦敦复原力小组、伦敦消防和应急规划局为枢纽，以地方复原力论坛、市区复原力论坛为基础”的上下联通、左右衔接的城市风险管理组织体系。
一是伦敦地区复原力论坛（London Regional Resilience Forum，LRRF）。该论坛成立于 2002年，旨在协调中央政府与第一类、第二类应急响应者以及《民事紧急状态法》未包括在内的其他相关人员的关系。伦敦地区复原力论坛由伦敦复原力伙伴网络（London Resilience Partnership，LRP）的高级代表组成，属于部级协调层面的协调机构，伦敦市长为论坛的副主席。为了让各个相关领域的合作伙伴有针对性地集中于某一项准备工作，伦敦地区复原力论坛下设商业部门、志愿者部门、公用设施部门、宗教信仰部门、交通部门、卫生部门、地方当局、通讯部门、蓝光（Blue Lights Panel）共9个工作小组。
二是伦敦地区复原力项目委员会（London Regional Resilience Programme Board，LRRPB）。伦敦地区复原力论坛的具体工作由伦敦地区复原力项目委员会承担。该委员会的主席由伦敦复原力小组（London Resilience Team，LRT）组长担任。根据所确定的本地区所面临的最高风险，伦敦地区复原力项目委员会负责制定地区资源分配方案，明确本地区的资源配置重点，提出相关的风险控制措施，并根据实践发展情况对配置方案不断进行调整和完善，以实现资源与任务之间的有效对接和正确匹配。
三是伦敦风险顾问小组（London Risk Advisory Group，LRAG）。该顾问小组主要由第一类应急响应者组成，必要时第二类应急响应者也应邀参加。该顾问小组服务于伦敦地区复原力论坛，主要职责为：通常每年举行一次会议，起草《地区风险评估指南》；每年要经常开会，研讨审议6个伦敦地方复原力论坛（LRFs）提交的《社区风险登记册》（Community Risk Register，CRR）。伦敦消防队的应急规划小组为伦敦风险顾问小组的牵头单位和秘书处。
四是伦敦复原力小组（LRT）。该小组 2002 年在中央政府驻伦敦办公室（Government Office for London， GOL）的基础上成立，是一个由公务员和相关合作伙伴的成员共同组成的跨部门工作小组，目前转由大伦敦市政府（Great London Authority，GLA）负责。伦敦复原力小组代表伦敦复原力伙伴网络关系开展工作，伦敦地区复原力项目委员会负责对其工作进行监督考核。伦敦复原力小组还是英国政府了解伦敦发生突发事件后有关风险后果管理和灾后恢复工作信息的首要信息渠道。
五是地方复原力论坛（LRF）。地方复原力论坛是英国《民事紧急状态法》所规定的最主要的跨部门合作机制。地方复原力论坛的职责包括如下三个方面: 通过《社区风险登册》，整合形成各方认可的当地风险图景；为第一类响应者提供系统的、事前规划好的、综合协调的途径，以便让他们根据《民事紧急状态法》的要求完成工作任务；起草跨部门的应急预案和其他文件（包括各种文本和协议），组织实施跨部门演练。英国《民事紧急状态法》和《国内紧急状态法案执行规章草案》（2005年）规定，各地必须建立地方复原力。
伦敦风险登记册的管理
（一）《伦敦社区风险登记册》的内容
伦敦社区风险登记表提供了已经由地方复原力论坛确认、对伦敦可能产生潜在影响的各种自然灾害和人为威胁风险信息。其中，伦敦政府网站所公开发布的《伦敦社区风险登记册》，只包括了各类非恶意事件（即各种自然灾害风险），而不包括各种人为威胁（主要是指恐怖袭击事件）。各种威胁属于风险评估的对象，但考虑到有关恐怖袭击事件的信息比较敏感且可能被人利用，因此相关信息不对社会公开。这类人为威胁包括利用爆炸、生物、化学、辐射、电子攻击等手段的各种传统袭击。
2010年版的《伦敦社区风险登记册》主要包括七个方面的内容：一是引言，介绍该风险登记册的背景；二是伦敦概况，介绍伦敦的自然环境、人口结构、经济社会发展等；三是伦敦当前所面临的主要风险；四是应对这些风险的基本策略与方法；五是开展风险评估的重要性；六是全国风险登记册概况；七是专业合作伙伴的社区风险登记册。
（二）风险登记的格式
各地按照英国内阁办公室统一的格式进行风险登记，归纳列出本地区所面临的各级各类风险，最终形成本地区的风险登记库。风险登记表的主要内容包括风险编码、一级风险、二级风险、后果描述及可能进展、可能性、影响、风险等级、现有控制措施、危及相邻地方的风险、现有预警信息措施、牵头责任部门、评估日期12个方面。
（三）风险登记册的管理
伦敦建立了风险登记的更新和发布制度。各个市县、地方和地区的风险登记册编制完成后，需要根据风险态势的变化、复原力论坛讨论结果等对风险进行更新。同时，每次风险评估和登记的结果都在伦敦消防队等网站及时进行公布，接受社会各界的监督和反馈。以中部伦敦为例，从2006年2月至2010年8月，该地方的风险登记册共经历了1.0版本到 1.13版本，共进行了13次更新。每次更新的结果都及时通过伦敦消防队网站进行公布，接受社会各界的监督和反馈。
主要经验
风险管理是当前英国应急管理工作的基础和关键，用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、处置风险，是英国各地区各部门应急管理的重点工作。纵观伦敦以风险登记为核心的城市风险管理工作，突出地具有规范化、制度化、标准化、程序化、精细化等特征。
一是关口前移，突出风险评估在应急管理工作中的核心地位。风险管理是一项具有日常性、基础性、前瞻性的工作，是实现预防为主、标本兼治的重要途径。在2004年之前，面对各种突发事件，英国政府注重的主要是事后第一时间的抢险救援工作。2004年《民事紧急状态法》的颁布，促使英国应急管理实现了从注重事后应对向注重事前预防的重大转变，风险监测、评估、登记以及以此为基础制定业务持续计划、编制应急预案并开展相应的应急管理宣传、教育、培训、演练工作，成为英国各地区各部门开展应急管理工作的核心任务。
二是强化法制，为风险管理工作提供明确的法律要求和有力的法律保障。英国《民事紧急状态法》对各地的风险管理工作提出了统一、明确的法律要求，要求第一类应急响应者必须编制完成当地的风险登记册。同时，风险评估结果还成为第一类应急响应者编制各部门应急预案的基础。英国《国内紧急状态法案执行规章草案》第三部分，对各地开展风险评估工作提出了明确的法律要求: 第一类应急响应者必须相互合作，编制完成当地的社区风险登记册。
三是统一规范，实现从中央到地方的有效整合和相互兼容。英国《国内紧急状态法案执行规章草案》第四章的应急准备指南及其附录，提供了各地开展风险评估的基本流程与方法。国民紧急事务秘书处负责牵头制定《地方风险评估指南》等规程，作为各地区开展风险评估工作的基本指导。该指南明确了从中央到地方的风险评估工作要求、全国统一规范的各级各类风险名录、风险评估的基本程序与方法、风险评估结果的运用等。
四是跨域合作，实现不同地区、不同部门和不同层级之间的协调联动。复原力论坛是当前英国开展跨地区、跨部门、跨层级风险管理和应急处置工作的关键性机制。该论坛不完全以行政地域为界，而是从资源整合的角度搭建各地区应急管理部门和人员相互协作的平台。英国法律虽然没有对地区复原力论坛和区县复原力论坛提出硬性规定，但明确要求地方复原力论坛每半年至少召开一次，第一类应急响应者必须参加，第二类应急响应者视情况选择性参加。
五是公开透明，实时更新和及时发布风险评估结果和登记情况。伦敦地区、地方和区县根据风险态势变化、新一次复原力论坛会商结果以及新版《地方风险评估指南》的要求，对本地的风险进行动态更新。
在风险评估结果的公开方面，伦敦遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，除了恐怖袭击类人为风险等不宜公开敏感信息外，风险源、风险发生的概率与后果、风险的地域分布、风险等级矩阵图、预警信息、风险态势及发展情况等都及时对社会公开，政府还提供有关个人和组织如何应对风险的各种对策建议，不断提高社会各界的风险防范意识和应急能力。
(作者单位：国家行政学院）