电梯风险管控到底难在哪里？
发布时间：2015-08-13 15:49:13 作者：张爽 来源：中国保险报·中保网
7月以来，全国发生多起电梯事故。一方面是政府部门的严肃对待，另一方面却是电梯风险层出不穷，与公众生活息息相关的电梯安全究竟该如何管理，才能将风险降到最低，损失减到最小？
□见习记者 张爽
“请您抓好扶手，不要倚靠电梯，注意脚下安全，文明乘坐电梯……”当行色匆匆的地铁乘客对这段语音提示耳熟能详，对英文版本可以倒背如流，甚至常常觉得有些聒噪的时候，并没有想过有朝一日正在上升的电梯可能突然下行。直到2011年7月5日北京地铁四号线动物园站的扶梯事故导致1人死亡，28人受伤。
当看到《死神来了4》中女主角罗拉被运行中的电梯绞的血肉横飞而不禁感慨美国电影想象力的时候，并没有想到自动扶梯真的可以“大变活人”。直到7月26号湖北荆州的电梯事故上演了一场现实版的“死神来了”，30岁的向柳娟用生命换来了人们对电梯的警醒。
而就在公众惊魂未定之际，杭州新华坊18幢的电梯又夺走了一位少女的生命。“头在17楼，身体在16楼”的视觉冲击力堪比恐怖片中的经典镜头。两天后，上海长宁区一家商场的保洁工被扶梯夹住腿部，最终酿成左小腿被截肢的悲剧。
人们不禁要问，看上去一向“温顺”的电梯为何频频变成“吃人”的闸口？是有关部门疏于管理？还是生产、安装、维修企业不负责任？与公众生活息息相关的电梯安全究竟该如何管理才能将风险降到最低，损失减到最小？
政府监管力难从心
根据国家质检总局官方网站的信息，截至2014年底，全国电梯总量接近360万台，并保持以每年20％左右的速度增长，电梯保有量、年产量、年增长量均为世界第一，上海、北京电梯拥有量分列世界城市前二名。
与发展速度同步的，是国家有关部门对电梯风险管理的日益重视。2003年我国颁布实施《特种设备安全监察条例》，成为电梯监督管理和开展电梯安全监察工作的统一法律性文件。10年之后，《中华人民共和国特种设备安全法》正式通过，相关规定和法律责任上升到立法高度。
点击开国家质检总局特种设备安全监察局的网站，专门针对电梯监督管理的政策法规就有9项。北京、上海、天津、杭州等各地区也根据国家法律结合本地实际情况制定了相应规章。
重视不仅仅停留在颁布文件上。2015年国家质检总局开展了电梯安全监管大会战，要求各地开展电梯隐患和风险排查，将电梯安全监管落实到行动上。
然而，电梯安全风险仍然四散在城市公共空间当中。根据《质检总局关于2014年全国特种设备安全状况情况的通报》，2014年全国共发生95起电梯事故，在全部特种设备事故中占比最大，达到33.57%。死亡人数占比也同样排在首位。
正在运行的电梯在发出巨大响声后突然停住，轿厢一片黑暗，并不是电影杜撰的桥段。2014年，仅广州、南京、杭州三地解救被困电梯人员就超过3万人。此外，老旧电梯超期服役，“无物管、无维保、无维修资金”的“三无”电梯责任主体缺失，第三方维保市场鱼龙混杂等均是电梯风险管理的老大难问题。
一方面是政府部门的严肃对待，另一方面却是电梯风险层出不穷，“问题出在了管理机制上。”北京市电梯商会秘书长徐荣根说。
目前，国家质检总局对电梯的安全监查执行的是一套全程闭环式的管理制度，监管手段包括行政许可、现场安全监查，专项调查、事故调查和宣传教育及指导科研等。监管对象包括电梯的使用单位、制造单位、安装单位、检测单位和维保单位。有业内人士指出，质检部门这种包办电梯从“出生”到“死亡”全过程安全责任的制度难以提高监管效能。
“到2014年底，全国特种设备总量超过1千万台，包含八个大类，政府机构不可能无限制增加人员以确保对每部电梯监管到位。”徐荣根说。
以北京市为例，每年，受北京市质检部门的委托，北京市电梯商会将会抽查全市200多个电梯维保单位中的60家，每家企业随机检查2台，共计120台。而截止到2015年3月底，北京市电梯数量已接近15万台。徐荣根认为，这种抽查制度能起到一定的监督作用，也会发现一些问题，但是与整体电梯规模相比确实有些杯水车薪。
问题层出不穷的维保市场是电梯风险管理的另一难题。根据质检总局2003年制定的《机电类特种设备安装改造维修许可规则（试行）》，我国的电梯维护保养单依据施工等级技术参数不同，从高到低分为A、B、C三种资质。在注册资金、工程师人数、技术工人人数、检验人员人数等方面，对不同资质的单位均有不同要求。《特种设备安全法》中也规定“电梯的维护保养应当由电梯制造单位或者依照本法取得许可的安装、改造、修理单位进行”。
但在现实的电梯维保市场中，却存在着许多“上有政策，下有对策”的维保模式。“以挂靠形式最为典型，”北京市东恒永嘉电梯有限公司工作人员张培恒说，“一些没有资质的小公司，甚至是工程队，挂靠在有资质的公司名下，以对方的名义招揽生意。他们几乎没有办公成本和运营成本，所以维保价格可以压到非常低。”
按照国家质检总局颁布的《电梯使用管理与维护保养规则》，电梯维保人员应每15天对电梯至少进行一次维保工作，同时还应每季度、每半年、每年根据规定进行检查和保养工作。“一年下来，包括人工费、仪器仪表检验费用等在内，每台电梯的维修费用至少在6000元左右。而那些挂靠的维保单位价格则在3000元到4000元之间。”张培恒说。
这样一来，许多电梯使用单位、物业公司为了控制成本自然会选择低价公司，致使许多维保单位不得不通过“价格战”求生存，形成恶性竞争，电梯维保服务质量得不到保证，为电梯使用埋下了风险隐患。
转变角色管控电梯风险
当政府部门在电梯风险管理工作中难以面面俱到的时候，就应该考虑重新定位政府角色，努力实现从管制向服务、从全能向有限转变。
在这方面，香港的电梯风险管理模式提供了可资借鉴的参考。在香港，涉及公共安全或载人的电梯由机电工程署负责监管。
2012年，香港机电工程署颁布了全新的《升降梯及自动梯条例》（第618章）。新条例对电梯承办商、工程师和工程人员实行严格的注册制度，规定电梯的维护保养和检验工作必须要由注册承办商和注册工程师来完成。
目前，全香港仅有40家注册电梯承办商。而市民亦可以在香港机电工程署的官方网站上查询到所有注册工程师和工程人员的名册，以判断电梯维护人员是否具备相应资格。
为协助电梯使用单位或物业管理公司选择合适的承办商进行维修保养，机电工程署自2009年6月实行《注册承办商表现评级》制度。该制度是一项表现记分制度，机电工程署为每一类电梯违规表现设置相应的扣除分数，如“升降机机箱门电动锁失效”依例要扣除15分，“自动梯梳齿板与梯级之间的间隙超过4毫米”依例要扣除4分，以此反映承办商在安全和服务素质方面的表现。《注册承办商表现评级》每三个月就会公布一次。
当电梯承办商的表现成为其能否持续经营的唯一因素时，必然会提高其维护保养的责任感。北京市电梯商会秘书长徐荣根认为，经过出厂检验合格的电梯本不应该是风险较大的机电设备，许多问题还是出在维保单位责任意识不强。“应当要求维保单位对电梯维护管理全权负责，并对违规企业加大处罚力度。这样一来，可以减少维保市场中的恶性竞争，电梯作业人员的待遇也会相应提升，有助于提高行业的技术水平和服务水平。”他说。
发挥第三方专业团体的作用
弥补政府部门电梯风险管理不足的另一条途径是充分发挥第三方专业团体的作用。
在美国除了法律和管理规章之外，许多地区均设立了由电梯业主、生产企业、保险公司、公众代表等委员组成的电梯事务协调委员会，统一负责该地区的电梯企业资格和人员资格，统一电梯的设计、生产和检测标准。此外，美国的电梯与自动扶梯安全基金会（Elevator Escalator Safety Foundation）作为一个非营利组织，会向公众免费提供教育节目和教育资料以及教育公众如何注意电梯的安全，如何正确使用电梯、自动扶梯及自动人行道等。
除了严格的注册制度外，香港同样有活跃的第三方专业团体，比如电梯业协会、注册电梯营建商联会、电梯业总工会、国际电梯工程师协会等。这些机构定期向政府建言献策，交换电梯安全管理中的问题和意见。这些非政府组织有效地分担了政府部门在电梯风险管理方面的压力和成本。
“我们也非常希望中国电梯行业的第三方专业团体能在未来的电梯风险管理中发挥更大的作用。”北京市电梯商会秘书长徐荣根说。
今年，北京市电梯商会将组织全市维保企业十强单位，免费改造10台“三无电梯”。组织会员单位在北京市公共场所、住宅区开展宣传教育活动。同时，商会已经计划建立义务的电梯应急救援平台。这些行动对2015年北京市质监局电梯安全监管大会战形成了支持与配合。
保险助力风险管理的困境
作为国家特种设备安全管理的最高法律，《中华人民共和国特种设备安全法》第十七条规定“国家鼓励投保特种设备安全责任保险”。
自该法律于2014年1月1日正式施行起，广东、安徽、四川、内蒙古等多省开始推行电梯安全责任保险制度。其中，新疆于2014年底启动了电梯责任保险统保示范项目，并于2015年在全省范围内进行集中推广。目前，沈阳市质监局也在协调政府部门、保险机构和电梯使用单位，探索建立电梯责任保险机制，力争年内有所突破。
记者在调查采访中发现，无论是电梯行业从业者，还是电梯使用单位，亦或是普通民众，均对电梯安全责任险表示认可，认为这是探索市场化处理和解决电梯风险管理问题的有效途径和方法。
但在实际运作中，电梯责任险的投保率却并不高。有业内人士指出，最关键的原因是投保责任主体不明确，因此在投保过程中容易相互推诿。
南京市推出的电梯安全责任保险正在试图解决这一问题。今年6月，根据江苏省质监局《关于贯彻落实〈省政府办公厅关于推行电梯责任保险的实施意见〉的通知》，南京市公布正式推行电梯安全责任保险。该保险由中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司、中国平安财产保险股份有限公司江苏分公司、长安责任保险股份有限公司江苏省分公司联合承保。
保险内容中明确规定，“对在用电梯，由电梯所有权人或使用权人、电梯维保单位、电梯检验机构按一定比例共同投保”，其中，住宅电梯投保保费比例为2∶3∶5，非住宅电梯投保保费比例为5∶4∶1，而别墅电梯由产权所有人单独全额投保，并依照“谁投资，谁受益”的原则进行赔偿。
在保费设定上，垂直升降电梯和自动扶梯、自动人行道每台年保费基础价格为93元和95元，新安装电梯每台98元。同时每台电梯的保费还会根据设定的调整系数上下浮动。而每次/累计事故赔偿限额500万元，每人每次事故死亡/伤残赔偿限额80万元。
投保主体明确，产品也算“价廉物美”，但在实际推广过程中仍然遭遇了“热情有余，行动不足”的尴尬。“从7月份开始推广以来，咨询的人很多，但实际投保的单位并不多，到现在为止全市只有不到1000台电梯投保，并以住宅电梯居多。”南京人保财险责信部业务主管张菊芳说，“由于检验机构的费用由政府补贴，因此主要问题是维保单位与使用单位会因为费用发生分歧。电梯使用单位认为既然雇佣了维保单位就应当由他们全权负责。”
北京市东恒永嘉电梯有限公司工作人员张培恒表示，这种想法可以理解，在电梯维保工作中也确实出现过类似的情况。因此，他认为今后可以将使用单位应该承担的保费纳入到维保费用当中，从而减少甚至避免这种争议。
此外，有专家建议，普通市民和电梯作业人员可以通过人身意外险来转嫁风险，目前个人意外伤害保险和商业医疗保险都可以为因电梯事故受伤的被保险人提供医疗保障。
7月以来，全国发生多起电梯事故。一方面是政府部门的严肃对待，另一方面却是电梯风险层出不穷，与公众生活息息相关的电梯安全究竟该如何管理，才能将风险降到最低，损失减到最小？
□见习记者 张爽
“请您抓好扶手，不要倚靠电梯，注意脚下安全，文明乘坐电梯……”当行色匆匆的地铁乘客对这段语音提示耳熟能详，对英文版本可以倒背如流，甚至常常觉得有些聒噪的时候，并没有想过有朝一日正在上升的电梯可能突然下行。直到2011年7月5日北京地铁四号线动物园站的扶梯事故导致1人死亡，28人受伤。
当看到《死神来了4》中女主角罗拉被运行中的电梯绞的血肉横飞而不禁感慨美国电影想象力的时候，并没有想到自动扶梯真的可以“大变活人”。直到7月26号湖北荆州的电梯事故上演了一场现实版的“死神来了”，30岁的向柳娟用生命换来了人们对电梯的警醒。
而就在公众惊魂未定之际，杭州新华坊18幢的电梯又夺走了一位少女的生命。“头在17楼，身体在16楼”的视觉冲击力堪比恐怖片中的经典镜头。两天后，上海长宁区一家商场的保洁工被扶梯夹住腿部，最终酿成左小腿被截肢的悲剧。
人们不禁要问，看上去一向“温顺”的电梯为何频频变成“吃人”的闸口？是有关部门疏于管理？还是生产、安装、维修企业不负责任？与公众生活息息相关的电梯安全究竟该如何管理才能将风险降到最低，损失减到最小？
政府监管力难从心
根据国家质检总局官方网站的信息，截至2014年底，全国电梯总量接近360万台，并保持以每年20％左右的速度增长，电梯保有量、年产量、年增长量均为世界第一，上海、北京电梯拥有量分列世界城市前二名。
与发展速度同步的，是国家有关部门对电梯风险管理的日益重视。2003年我国颁布实施《特种设备安全监察条例》，成为电梯监督管理和开展电梯安全监察工作的统一法律性文件。10年之后，《中华人民共和国特种设备安全法》正式通过，相关规定和法律责任上升到立法高度。
点击开国家质检总局特种设备安全监察局的网站，专门针对电梯监督管理的政策法规就有9项。北京、上海、天津、杭州等各地区也根据国家法律结合本地实际情况制定了相应规章。
重视不仅仅停留在颁布文件上。2015年国家质检总局开展了电梯安全监管大会战，要求各地开展电梯隐患和风险排查，将电梯安全监管落实到行动上。
然而，电梯安全风险仍然四散在城市公共空间当中。根据《质检总局关于2014年全国特种设备安全状况情况的通报》，2014年全国共发生95起电梯事故，在全部特种设备事故中占比最大，达到33.57%。死亡人数占比也同样排在首位。
正在运行的电梯在发出巨大响声后突然停住，轿厢一片黑暗，并不是电影杜撰的桥段。2014年，仅广州、南京、杭州三地解救被困电梯人员就超过3万人。此外，老旧电梯超期服役，“无物管、无维保、无维修资金”的“三无”电梯责任主体缺失，第三方维保市场鱼龙混杂等均是电梯风险管理的老大难问题。
一方面是政府部门的严肃对待，另一方面却是电梯风险层出不穷，“问题出在了管理机制上。”北京市电梯商会秘书长徐荣根说。
目前，国家质检总局对电梯的安全监查执行的是一套全程闭环式的管理制度，监管手段包括行政许可、现场安全监查，专项调查、事故调查和宣传教育及指导科研等。监管对象包括电梯的使用单位、制造单位、安装单位、检测单位和维保单位。有业内人士指出，质检部门这种包办电梯从“出生”到“死亡”全过程安全责任的制度难以提高监管效能。
“到2014年底，全国特种设备总量超过1千万台，包含八个大类，政府机构不可能无限制增加人员以确保对每部电梯监管到位。”徐荣根说。
以北京市为例，每年，受北京市质检部门的委托，北京市电梯商会将会抽查全市200多个电梯维保单位中的60家，每家企业随机检查2台，共计120台。而截止到2015年3月底，北京市电梯数量已接近15万台。徐荣根认为，这种抽查制度能起到一定的监督作用，也会发现一些问题，但是与整体电梯规模相比确实有些杯水车薪。
问题层出不穷的维保市场是电梯风险管理的另一难题。根据质检总局2003年制定的《机电类特种设备安装改造维修许可规则（试行）》，我国的电梯维护保养单依据施工等级技术参数不同，从高到低分为A、B、C三种资质。在注册资金、工程师人数、技术工人人数、检验人员人数等方面，对不同资质的单位均有不同要求。《特种设备安全法》中也规定“电梯的维护保养应当由电梯制造单位或者依照本法取得许可的安装、改造、修理单位进行”。
但在现实的电梯维保市场中，却存在着许多“上有政策，下有对策”的维保模式。“以挂靠形式最为典型，”北京市东恒永嘉电梯有限公司工作人员张培恒说，“一些没有资质的小公司，甚至是工程队，挂靠在有资质的公司名下，以对方的名义招揽生意。他们几乎没有办公成本和运营成本，所以维保价格可以压到非常低。”
按照国家质检总局颁布的《电梯使用管理与维护保养规则》，电梯维保人员应每15天对电梯至少进行一次维保工作，同时还应每季度、每半年、每年根据规定进行检查和保养工作。“一年下来，包括人工费、仪器仪表检验费用等在内，每台电梯的维修费用至少在6000元左右。而那些挂靠的维保单位价格则在3000元到4000元之间。”张培恒说。
这样一来，许多电梯使用单位、物业公司为了控制成本自然会选择低价公司，致使许多维保单位不得不通过“价格战”求生存，形成恶性竞争，电梯维保服务质量得不到保证，为电梯使用埋下了风险隐患。
转变角色管控电梯风险
当政府部门在电梯风险管理工作中难以面面俱到的时候，就应该考虑重新定位政府角色，努力实现从管制向服务、从全能向有限转变。
在这方面，香港的电梯风险管理模式提供了可资借鉴的参考。在香港，涉及公共安全或载人的电梯由机电工程署负责监管。
2012年，香港机电工程署颁布了全新的《升降梯及自动梯条例》（第618章）。新条例对电梯承办商、工程师和工程人员实行严格的注册制度，规定电梯的维护保养和检验工作必须要由注册承办商和注册工程师来完成。
目前，全香港仅有40家注册电梯承办商。而市民亦可以在香港机电工程署的官方网站上查询到所有注册工程师和工程人员的名册，以判断电梯维护人员是否具备相应资格。
为协助电梯使用单位或物业管理公司选择合适的承办商进行维修保养，机电工程署自2009年6月实行《注册承办商表现评级》制度。该制度是一项表现记分制度，机电工程署为每一类电梯违规表现设置相应的扣除分数，如“升降机机箱门电动锁失效”依例要扣除15分，“自动梯梳齿板与梯级之间的间隙超过4毫米”依例要扣除4分，以此反映承办商在安全和服务素质方面的表现。《注册承办商表现评级》每三个月就会公布一次。
当电梯承办商的表现成为其能否持续经营的唯一因素时，必然会提高其维护保养的责任感。北京市电梯商会秘书长徐荣根认为，经过出厂检验合格的电梯本不应该是风险较大的机电设备，许多问题还是出在维保单位责任意识不强。“应当要求维保单位对电梯维护管理全权负责，并对违规企业加大处罚力度。这样一来，可以减少维保市场中的恶性竞争，电梯作业人员的待遇也会相应提升，有助于提高行业的技术水平和服务水平。”他说。
发挥第三方专业团体的作用
弥补政府部门电梯风险管理不足的另一条途径是充分发挥第三方专业团体的作用。
在美国除了法律和管理规章之外，许多地区均设立了由电梯业主、生产企业、保险公司、公众代表等委员组成的电梯事务协调委员会，统一负责该地区的电梯企业资格和人员资格，统一电梯的设计、生产和检测标准。此外，美国的电梯与自动扶梯安全基金会（Elevator Escalator Safety Foundation）作为一个非营利组织，会向公众免费提供教育节目和教育资料以及教育公众如何注意电梯的安全，如何正确使用电梯、自动扶梯及自动人行道等。
除了严格的注册制度外，香港同样有活跃的第三方专业团体，比如电梯业协会、注册电梯营建商联会、电梯业总工会、国际电梯工程师协会等。这些机构定期向政府建言献策，交换电梯安全管理中的问题和意见。这些非政府组织有效地分担了政府部门在电梯风险管理方面的压力和成本。
“我们也非常希望中国电梯行业的第三方专业团体能在未来的电梯风险管理中发挥更大的作用。”北京市电梯商会秘书长徐荣根说。
今年，北京市电梯商会将组织全市维保企业十强单位，免费改造10台“三无电梯”。组织会员单位在北京市公共场所、住宅区开展宣传教育活动。同时，商会已经计划建立义务的电梯应急救援平台。这些行动对2015年北京市质监局电梯安全监管大会战形成了支持与配合。
保险助力风险管理的困境
作为国家特种设备安全管理的最高法律，《中华人民共和国特种设备安全法》第十七条规定“国家鼓励投保特种设备安全责任保险”。
自该法律于2014年1月1日正式施行起，广东、安徽、四川、内蒙古等多省开始推行电梯安全责任保险制度。其中，新疆于2014年底启动了电梯责任保险统保示范项目，并于2015年在全省范围内进行集中推广。目前，沈阳市质监局也在协调政府部门、保险机构和电梯使用单位，探索建立电梯责任保险机制，力争年内有所突破。
记者在调查采访中发现，无论是电梯行业从业者，还是电梯使用单位，亦或是普通民众，均对电梯安全责任险表示认可，认为这是探索市场化处理和解决电梯风险管理问题的有效途径和方法。
但在实际运作中，电梯责任险的投保率却并不高。有业内人士指出，最关键的原因是投保责任主体不明确，因此在投保过程中容易相互推诿。
南京市推出的电梯安全责任保险正在试图解决这一问题。今年6月，根据江苏省质监局《关于贯彻落实〈省政府办公厅关于推行电梯责任保险的实施意见〉的通知》，南京市公布正式推行电梯安全责任保险。该保险由中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司、中国平安财产保险股份有限公司江苏分公司、长安责任保险股份有限公司江苏省分公司联合承保。
保险内容中明确规定，“对在用电梯，由电梯所有权人或使用权人、电梯维保单位、电梯检验机构按一定比例共同投保”，其中，住宅电梯投保保费比例为2∶3∶5，非住宅电梯投保保费比例为5∶4∶1，而别墅电梯由产权所有人单独全额投保，并依照“谁投资，谁受益”的原则进行赔偿。
在保费设定上，垂直升降电梯和自动扶梯、自动人行道每台年保费基础价格为93元和95元，新安装电梯每台98元。同时每台电梯的保费还会根据设定的调整系数上下浮动。而每次/累计事故赔偿限额500万元，每人每次事故死亡/伤残赔偿限额80万元。
投保主体明确，产品也算“价廉物美”，但在实际推广过程中仍然遭遇了“热情有余，行动不足”的尴尬。“从7月份开始推广以来，咨询的人很多，但实际投保的单位并不多，到现在为止全市只有不到1000台电梯投保，并以住宅电梯居多。”南京人保财险责信部业务主管张菊芳说，“由于检验机构的费用由政府补贴，因此主要问题是维保单位与使用单位会因为费用发生分歧。电梯使用单位认为既然雇佣了维保单位就应当由他们全权负责。”
北京市东恒永嘉电梯有限公司工作人员张培恒表示，这种想法可以理解，在电梯维保工作中也确实出现过类似的情况。因此，他认为今后可以将使用单位应该承担的保费纳入到维保费用当中，从而减少甚至避免这种争议。
此外，有专家建议，普通市民和电梯作业人员可以通过人身意外险来转嫁风险，目前个人意外伤害保险和商业医疗保险都可以为因电梯事故受伤的被保险人提供医疗保障。