收藏本页 打印 放大 缩小
0

政府可购买巨灾指数保险应对财政风险

发布时间:2016-04-21 10:56:29    作者:赵广道    来源:中国保险报·中保网

指数保险具有管理成本较低、理赔便捷、赔付规模大等诸多特性,政府通过购买巨灾指数保险,能够放大财政资金使用效用,平滑财政支出,保证财政预算的刚性和平衡,有效应对自然灾害给政府带来的财政风险。

记者 赵广道

“如果我办得到,我一定要把‘保险’这两个字写在家家户户的门上、以及每一位公务员的手册上。因为我深信:通过保险,每个家庭、每个公务员、每个团体只要付出微不足道的代价,就可免遭万劫不复的灾难。”早在一个世纪前,英国首相温斯顿·丘吉尔曾如是说。

事实上,保险对于中国这一地处自然灾害频发区域的国家而言,其重要性更是不言而喻,40年前的唐山、8年前的汶川以及去年的西藏。或许仅地震一项还很难串联起整个中国的自然巨灾路径图,但如果将台风、洪涝、干旱等其他主要自然灾害一并来看,则中国很难有哪个区域是未受过自然巨灾侵袭过的。

财政风险已经成为自然灾害巨灾风险的核心

毫无疑问的是,每次的自然巨灾以及其次生灾害都对将人民生命财产造成巨大损失,同时也将极大地破坏当地的经济发展。特别是近期的灾害趋势已表明我国的灾害频度、强度、关联损失呈上升态势,已对人民生活、企业经营构成了严重财务风险,同时,对各级政府亦构成了巨大的财政风险。

然而,在现实中,具有房屋财产的大多数居民没有安排保险;多数企业并未利用保险作为其权益的护身符;各级政府也不具备应对严重自然灾害引发灾难救助和灾后重建的财政资金;而且,在严重灾害发生时,居民的财务风险也会转嫁成相关政府的财政风险。因此,财政风险已经成为自然灾害巨灾风险的核心。

作为全球第二大经济体,中国社会的经济发展规模凸现等量的巨灾风险,在缺失配套保险机制的情况下,充分显现社会财富和经济繁荣的脆弱性。灾害发生后,个体、集体、经济体都会遭受其收益和权益的损失,且增加负债甚至高息举债,乃至需要依靠国家救助;各级政府基本依靠本级财政缩减、预算科目挪用、上级财政和中央财政转移支付、增税、举债等财政措施获取计划外财政资金,用于灾难救助、灾后修复重建、灾后社会救助等。

保险具备替代传统救灾资金工具的优势

当前,我国现行财政用于灾难救助的资金主要依赖于各个专业领域财政预算科目、相关国家灾害救助财政科目、预算稳定调节基金、各级政府依据《预算法》设立的财政预算预备费。但在严重自然灾害发生时,现行财政能力、举债成本、流动性远无力满足灾难救助需求。

“巨灾风险具有损失规模巨大、经济影响广泛等关乎公共利益的综合风险因素性质,其发生后引发的公共利益损失将构成巨大公共财政负担,其不确定的发生频度和强度构成影响各级政府公共财政收支平衡的公共财政风险。因此,财政改革的重任之一就是建立科学化和制度化的财政抗灾能力,在有灾和无灾情况下均确保财政预算的刚性和平衡。”财政部财政科学研究所研究员李全说。

对此,瑞士再保险股份有限公司北京分公司副总经理魏钢认为,传统的基金和举债救灾在流动性、成本、规模等方面无法科学化或制度化地应对自然灾害及其衍生的财务次生灾害,而保险作为预算性强、流动性高、成本低的资金工具,则具备替代传统债务性救灾资金工具的显著优势,引入保险无疑是构建科学化、制度化救灾制度的最优安排之一。“保险深度融合财政体系成为巨灾保险制度建设的迫切环节。”魏钢说。

“目前中国应对巨灾风险的主要手段是灾后的国家救助,但是在自然灾害频发的形势下,面对经济损失日益严重的巨灾风险,依赖于政府财政补偿与救助的巨灾风险管理模式难以为继,国家财政面临巨大压力。所以各级政府如作为投保单位采购巨灾保险,巨灾来临时保险公司向政府财政直接提供保险赔付。这样地方政府面对巨灾风险的财政压力就在一定程度上得以缓解。”中国人民大学经济学院教授郑新业表示,政府可以通过保险制度设计引导个体趋利避害,比如,从供给侧方面来看,由于灾害发生的概率越大、造成的损失越大,保费越高,保险成本将使得物质资本形成、人力资本形成、技术进步以及区位选择向对灾害不敏感的方向倾斜。物质资本、人力资本、技术以及区位对灾害的敏感程度降低,将在一定程度上缓解灾害对财政的冲击。从需求侧来看,巨灾保险对财政收支具有自动稳定器的作用,自动稳定器的功能是通过收取保费和巨灾补偿发挥出来的。企业和个人购买巨灾保险,减少了他们的可支配收入,从而降低了财政收入;当灾害发生时,保险公司对受灾的企业和个人进行巨灾补偿,从而降低了政府灾后支出的压力。

巨灾保险体制在全球市场正日渐成熟

而从全球来看,巨灾保险体制正日渐成熟。据Sigma报告《2013年的自然灾害和人为灾难:水灾和雹灾损失巨大,台风海燕重创菲律宾》估计,在2013年因自然灾害和人为灾难导致的1400亿美元总经济损失中,近30%(450亿美元)由保险业承担;其中,自然灾害造成的保险理赔额为370亿美元,占自然灾害经济损失的28.2%。相比之下,虽然近年来,深圳、宁波、云南等地已开始探索地区巨灾保险试点,但整体来看,目前我国巨灾保险在巨灾风险管理中的作用依然微乎其微。2008年初的南方雨雪灾害造成直接经济损失为 200亿美元,而保险业总赔付仅约为13亿美元。汶川地震造成直接经济损失高达1240亿美元,国家发改委发布的重建投资所需资金为1500亿美元,与损失数额形成鲜明对比的是,保险损失仅约为7.5亿美元。正是在国际巨灾保险蓬勃发展的大环境下,经过长期酝酿,“新国十条”正式提出建立巨灾保险制度。如果引入应对自然灾害的巨灾保险,保险赔付无疑能够在灾难发生后,有效缓解政府的支出压力,因此,实际上,巨灾保险已成为降低灾害财政冲击的一个可行且必要的选择。

“巨灾保险制度是一个复杂的系统工程,兼具商业行为和政府行为的双重特征,清晰界定政府和保险公司的责任分工是开展巨灾保险的起点。”人保财险执行副总裁降彩石表示,要发挥财政资源的杠杆效应,充分提高公共资源的投放效率,首先地方政府要立足本地特点,并配套地方财政支持政策,鼓励居民购买保险;其次,中央财政作为地方财政补偿,要有针对性的选择地区,追加资金支持,进一步提高保障覆盖率和保障水平;其次在做好基本保险的同时,要积极开发商业补充保险,进一步提高保障水平。“当然,确立巨灾保险制度的前提是立法”降彩石说。

巨灾指数保险将是未来较好的选择之一

“当前,我国政府在灾害管理救助中承担角色过多、责任过重,一旦面临巨大自然灾害,政府将面临重大财政风险。指数保险具有管理成本较低、理赔便捷、赔付规模大等诸多特性,政府通过购买巨灾指数保险,能够放大财政资金使用效用,平滑财政支出,保证财政预算的刚性和平衡,有效应对自然灾害给政府带来的财政风险。”谈及保险如何化解因灾导致的财政风险时,天津保监局局长江先学表示,相较于巨灾保险,更有利于降低成本、理赔更便捷、更易于保险证券化等的巨灾指数保险或是未来较好的选择之一。

根据中国发展研究基金会:《指数保险与中国自然灾害救助体系改革》一书,巨灾指数保险是基于预先设定的灾害参数(或参数组合)达到触发水平而进行赔付的一种保险产品,降雨量和气温等气象参数以及地震烈度、震中位置、台风风速等自然灾害事件的物理参数通常被作为触发参数。按照衡量标准,可以分为气象指数保险、巨灾指数保险、产量指数保险、价格指数保险等。其中,巨灾指数保险是以某一自然巨灾事件的物理参数(如地震震级)作为触发指数进行赔付的指数保险产品。

“相对于巨灾保险,巨灾指数保险更有利于对接政府财政。”中国发展研究基金会秘书长卢迈日前在内部研讨会上表示,巨灾指数保险的独立赔付触发机制便于与政府部门的灾害应急响应机制、灾难救助体系以及政府财政体系的各个量化指标制度化衔接,实现巨灾保险制度系统化接轨社会巨灾管理体系。

实际上,从全球来看,美国、印度、加勒比等国在应用指数保险方面已有成功经验。比如在美国,因阿拉巴马州每年都会因飓风造成巨大财产损失,给政府财政造成很大冲击。为应对灾害损失,阿拉巴马州政府购买了指数保险,将巨灾风险造成的财政压力转移到商业机构,有效缓解了政府财政风险。阿拉巴马州政府购买的保险保障以飓风的物理特性为基础,确保灾害只要超过事先约定的阈值就能迅速赔付。

“目前,我国在天津、广东、深圳、宁波等地针对巨灾保险进行的探索研究,为进一步发展巨灾指数保险积累了经验。”江先学建议,将巨灾指数保险作为财政工具纳入财政体系,与财政预算预备费以及应急应灾预算科目等制度化衔接,有效放大财政资金效用,实现对现行财政预算管理体制科学化、制度化的改革。

据悉,瑞士再保险基于在其他国家和地区试点推行巨灾指数保险的实践基础上,已与南开大学国际保险研究所合作共同研究设计出了适合天津市特点和需要的地震巨灾指数保险方案。

巨灾保险赔付占比


 

2000-2013年中国各省年平均因灾直接经济损失


 

中国历年灾害直接经济损失(亿元)以及直接经济损失占 GDP 的比重,1990-2013

1991~2014 年全国气象灾害造成死亡人数(国家气候中心,2015)


责任分工


政策工具示意图

 

                                           数据来源:《瑞士再保险全球对话风险杂志》