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农业保险经营模式创新需要相应政策支持

——农业保险经营模式创新探讨之六

发布时间:2016-08-05 11:57:32    作者:朱俊生 庹国柱    来源:中国保险报·中保网

□朱俊生 庹国柱

为了推动农业保险经营模式创新,需要加大相应的政策支持,包括:财政要加大对农业保险产品和经营模式创新的支持;提升农业保险在支农体系中的地位以及建立农业保险产品创新保护机制。

财政要加大对农业保险产品和经营模式创新的支持

对财政补贴支持的需求,主要体现在两个方面:一是为了改变小农经营条件下农业保险的经营困境,财政部门要鼓励指数保险的开发,直接将指数保险纳入中央财政补贴范围,以促进产品创新,提高农业保险的供给效率。目前,中央财政主要对大宗作物保成本的传统农业保险提供保费补贴,这样,对于区域产量保险、气象指数保险等指数型保险的保费补贴存在争议,这不利于农业保险经营模式的转型。以区域产量保险和(或)天气指数保险取代当前的物化成本保险,可以大幅度地降低农业保险理赔成本,缓解农业保险的经营困境。因此,财政部门应支持指数保险产品的发展,促进农业保险经营模式的转型。

二是通过全额补贴,支持构建为农户提供最基本风险保障的普惠性农业保险体系。2015年,财政补贴型种植业保险(不含森林险)保费收入249.65亿元,其中中央财政补贴为191.55亿元,占保费收入的比例为76.73%。在财政补贴中,中央财政补贴95.36亿元,省级财政补贴61.4亿元,地市县财政补贴34.79亿元,分别占财政补贴总额的49.78%、32.05%、18.16%。在保成本的现行思路之下,粗略地匡算,如果在保持现有的保费收入规模不变情况下实行全额补贴,财政需要另行支出58.1(249.65-191.55)亿元。如果保持现在的补贴结构不变,则中央、省和地市县财政补贴分别需要另行支出28.92亿元、18.62亿元、10.55亿元。但实施普惠性农业保险后,理论上可保种植面积应该全面覆盖。2015年,农业保险承保主要农作物14.5亿亩,占全国主要农作物播种面积的59%。以此推算,在全额补贴的情况下如果实现主要农作物播种面积100%覆盖,则应多支出231.57亿元(191.55÷0.59÷0.7673-191.55)。如果保持现在的补贴结构不变,则中央、省和地市县财政补贴分别需要另行支出115.28亿元、74.23亿元、42.06亿元。即保费补贴在目前的基础上增加约231.57亿元,就可以在现行保障水平之下以全额补贴的方式实现对全国主要农作物的完全覆盖。

特别值得指出的是,如果全额补贴适用于创新后的保险产品,则由于这些产品的费率还有可能更低,财政因此支出的保费补贴甚至会相应减少。在美国,2010年,投保区域产量保险(GRP)的农户,平均每英亩的保险金额为519.5美元,保费支出为13.7美元,平均费率为2.64%。而基于个别农场的产量保险(APH)平均每英亩的保险金额为306.9美元,保费支出则为25美元,平均费率为8.17%。可见,APH的保险费率约为GRP的3倍,即平均1美元GRP保费可以获得37.8美元的保障,而1美元的APH保费却仅能获得12.3美元的保障。可见,全面推行指数保险,将会有效降低费率,甚至在财政补贴不增加的情况下就可以建立较低水平的普惠性的农业保险体系。当然,中国各地区的情况比较复杂,且农户数量众多,这一点不同于美国以较大规模农场经营的特点,不能简单地套用美国的经验。关于普惠性农业保险体系涉及的财政投入的测算还需要进一步细化研究。

目前农业保险的许多补贴政策还没有落实到位,财政资金的使用效率还有待提高。如果能够从多方面着手,加大各级财政的协调配合,将现有各项补贴政策充分落实到位,充分挖掘财政资金潜力,可以解决小农户缴费全额补贴的资金来源问题,从而为中国农业保险经营模式的创新提供坚实的基础。

提升农业保险在农业支持政策体系中的地位

农业保险有助于管理食物价值链风险、稳定农业收入并促进农业投资,从而促进现代农业发展。无论是发达国家还是新兴市场,都在致力于提升农业保险在其农业支持政策体系中的地位。美国是全球最发达的农业保险市场,农业保险在其农业安全网中地位突出。从支出结构看,美国政府对于农作物保险支出的占比不断增加。2012年,政府对保费补贴和经营费用补贴85.6亿美元,承担承保损失53.7亿美元,合计140亿美元,远高于农产品计划和灾害救助计划支出总和69.28亿美元。从风险管理效果看,美国也越来越倚重于农作物保险计划。2012年,美国遭遇50年来最严重的干旱,农业保险赔付172亿元,几乎是其他两个计划(农产品计划和灾害救助计划)支出的2.5倍,凸显了农业保险的核心地位。农业保险之所以能够成为美国农业安全网的核心,原因在于,美国农业保险产品以收入保险为主体,具有价格与收入双重支持功能,可以部分取代农产品与价格支持计划。同时,农业保险的灾害补偿功能取代灾害救助计划的大部分功能。从政策效果看,农业保险可以更好地发挥市场机制在风险管理中的作用,通过费率的高低调节生产过程中的风险行为,抑制灾害救助激励扩大在高风险地区生产的倾向;可以发挥政府补贴的杠杆作用,2014年平均纯保费补贴62%,带动了农场主的保费投入,从而有助于减轻政府的预算压力。正是在上述背景下,美国《2014年农业法案》进一步改革收入补贴,增加保险项目,在未来的预算中增加对于作物保险项目的支出。

另一个农业保险大国加拿大也是如此。21世纪初至今,加拿大逐步构建市场导向的农业政策体系,形成了以农业风险管理(Business risk management,简称BRM)为核心、非风险管理项目(Non-BRM Program)为补充的农业支持保护的基本框架和政策体系,其中农业保险是农业风险管理计划的重要组成部分。2015-2016年度,加拿大农业保险承保面积5690万英亩,保险责任180亿加元,保费收入15亿加元。2010年-2014年,加拿大联邦政府对农业保险的支出(包括保费补贴与管理成本)为30.2亿加元,各省的参保率约为75%-85%,承保面积约占种植面积的65%-70%,可保价值占加拿大全部种植作物价值的88%。

印度、巴西、菲律宾等新兴国家均将其农业保险作为支农政策体系中的重要组成部分,并作为“绿箱补贴”政策向世界贸易组织申报。近年来,新兴国家农业保险发展迅速,农业保险保费收入年均增速接近30%,其保费在世界农业保险保费中的占比不断增加,其中中国和印度是主要的增长推动因素。而且新兴市场农业保险的未来发展潜力也很巨大。

国际上农业安全网的上述变化趋势对中国的农业补贴政策调整具有重要的借鉴意义。近年来,中国对农业的补贴支持快速增长,农业支持总量和主要农产品补贴水平大幅提高。价格支持和挂钩补贴逐步成为主要政策工具,对市场的干预和扭曲作用日益明显。我国作为世界贸易组织成员,对农业的补贴受到世界贸易组织规则的约束。中国入世时承诺,农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%,据有关测算,中国已经逼近这条“黄线”。继续增加现有补贴种类的总量,将使我国在世界贸易组织规则总体范围内的支持空间进一步缩小,不利于我国充分利用规则调动种粮农民积极性、进一步提高种粮农民收入水平。因此,需要根据WTO规则调整和改革农业补贴政策,将部分“黄箱补贴”改为“绿箱补贴”,即将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则范围中使用不受限制的补贴,比如对符合一定条件的农业保险的支持。我们认为,应借鉴国际经验,更好地发挥政策性农业保险在农业补贴政策体系中的核心地位,将完善农业保险与上述补贴政策变革的方向结合起来,在现代农业发展背景下完善农业保险政策,提升农业保险在支农体系中的地位与作用,从而改善目前的农业补贴结构,促进现代农业发展和农业保险之间相互促进的双向互动关系。

建立农业保险产品创新保护机制

保险监管部门要建立对于农业保险产品创新的保护和激励机制,保护和调动农险公司创新的积极性,以创新推动行业的转型与升级。在这方面,美国独特的新产品开发管理体制尤其值得借鉴。联邦农作物保险的新产品开发权原先集中在联邦农作物保险公司。2000年通过的《农业风险保障法案》进一步扩大了私人部门在联邦农作物保险中的作用,允许商业保险公司参与产品的开发和研究;允许美国农业部风险管理局(RMA)就新产品的研发与商业保险公司订立合同和建立伙伴关系。商业保险公司也可以直接向新产品核准委员会递交建议书。新产品一旦被核准委员会核准,除了新产品试点可获得保费补贴和再保险支持外,还给予商业保险公司研发运用费用补偿。3年后,保险公司可选择保留新产品所有权,经新产品核准委员会批准向使用该产品的其他公司收取一定的费用;也可以选择把新产品移交给RMA,RMA给予一次性补偿。建议我国保险监管部门建立类似的农业保险产品创新与开发的激励机制和产权保护机制,鼓励商业保险公司积极进行产品创新。

(作者均系首都经济贸易大学教授、博士生导师)

 

农业保险经营模式创新探讨之一:财政补贴型农险的两难困境 

农业保险经营模式创新探讨之二:小规模生产难以匹配农险经营成本

农业保险经营模式创新探讨之三:以政府全额出资解决农民惜保问题

农业保险经营模式创新探讨之四:指数保险能破农业保险的难题么? 

农业保险经营模式创新探讨之五:农业保险经营模式创新的风险及其应对