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全国人大代表向东:加快京津冀环境污染强制责任保险发展

发布时间:2017-03-08 14:28:17    作者:    来源:中国保险报·中保网

全国人大代表,中国保监会统计信息部主任向东在今年两会上带来了《关于加快京津冀环境污染强制责任保险发展的建议》,向东建议,将环境污染强制责任险这一保险机制引入环境治理,强力助推蓝天保卫行动,考虑到京津冀地区是我国大气污染最重的区域之一,在京津冀协同发展战略背景下,加快京津冀强制环责险发展。

以下是建议全文:

关于加快京津冀环境污染强制责任保险发展的建议

全国人大代表、中国保监会统计信息部主任向东

李克强总理在今年的政府工作报告中指出:“加快改善生态环境特别是空气质量,是人民群众的迫切愿望,是可持续发展的内在要求。必须科学施策、标本兼治、铁腕治理,努力向人民群众交出合格答卷”,并响亮提出“坚决打好蓝天保卫战。”当前,我国已进入突发环境事件高发频发期,环境保护形势严峻,环境污染严重、环境风险高、生态损失大。将环境污染强制责任险(以下简称强制环责险)这一保险机制引入环境治理,强力助推蓝天保卫行动,可以说势在必行。考虑到京津冀地区是我国大气污染最重的区域之一,在京津冀协同发展战略背景下,建议加快京津冀强制环责险发展。

一、强制环责险试点取得积极成效,但也存在不少突出矛盾和问题

责任险以被保险人的民事损害赔偿为保险标的,以市场化手段应对责任风险,是激发和释放社会多元参与社会管理、创新矛盾调处化解的有效手段,已成为现代风险管理体系不可或缺的重要组成部分。近年来,在我国法治化、市场化水平不断提升的过程中,责任险作为有效提升政府社会治理能力的工具得到前所未有的重视。在新修订的《旅游法》《环境保护法》《食品安全法》和《安全生产法》中均有所体现,相关政策文件中针对高风险领域明确提出建立强制责任险制度。比如,中共中央、国务院印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确规定在矿山、危险化学品等领域强制实施安全生产责任保险,推动责任保险服务经济社会全局取得积极成效。

从国际经验看,强制环责险是国际通行的环境风险管理工具,立法强制、市场化运作是主要模式。美国、德国均对企业环境污染责任进行了强制投保要求。英国、法国、俄罗斯等国也针对风险突出的领域实行强制环责险。近年来,为应对日益严峻的环境污染防治压力,我国强制环责险推进速度明显加快。《十三五规划纲要》《生态文明体制改革总体方案》《关于加强环境保护重点工作的意见》《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》《关于构建绿色金融体系的指导意见》等政策文件均明确提出在高风险领域推行强制环责险制度。2015年,保监会在《中国保监会关于服务京津冀协同发展的指导意见》中进一步明确要求在京津冀地区的涉重金属行业、石油化工行业等环境高危行业,推进强制环责险发展。目前全国30多个省(区、直辖市)开展了强制环责险试点,覆盖20余个高环境风险行业。

尽管我国强制环责险已取得积极成效,但受内外部各种因素制约,推行效果不够理想,发展速度较慢。2016年,全国环责险保费收入2.8亿元,仅同比增长3.9%;提供环境污染责任风险保障263.7亿元,仅同比增长8%,各项指标均远低于保险行业整体增速。当前,强制环责险发展中面临的主要矛盾和问题有:

(一)法律保障机制较为欠缺

立法层面,2015年实施的新《环境保护法》仅对环境污染责任险设置了鼓励投保的条款,但非强制性条款。各地强制环责险主管部门没有被赋予明确的法定权限,工作中难以放开手脚。

执法层面,各地出于经济发展和财政收入考虑,环保执法不严的现象仍较为突出,导致企业环境污染成本低,缺乏投保的内在需求和动力。

(二)财税支持力度不足

在法律保障机制不健全的情况下,环境防治领域存在普遍的市场失灵。强制环责险作为一项新的环境经济政策,至少在试点阶段,投保企业和承保公司双方都需要财税政策的支持。在环境污染已十分严重情况下,财税政策也有必要发挥杠杆作用。但从各地试点情况看,普遍缺乏财政补贴、税收减免、风险保障基金等常规性的强制环责险支持措施或支持力度不够,投保仍主要依靠行政手段推动。

(三)配套机制不完善

强制环责险专业性要求较高,需要专门的环境风险评估准则、污染损害认定、赔偿标准等一系列相关配套技术标准的支持。目前我国环保部门还未建立起正式的量化环境污染风险的技术流程和标准,保险公司在勘查、定损与责任认定上存在困难,灾害损失风险难以管控。

二、在京津冀地区加快推行强制环责险的重要性和紧迫性

首先,是切实解决人民群众重大民生问题和维护国家形象的需要。京津冀地区已成为我国大气污染最严重的区域之一,持续大范围雾霾天气严重危害了人民群众的身心健康,同时也损害了首都及国家形象。加快推进强制环责险,一方面通过费率杠杆机制促进企业更加重视节能减排、积极排查风险隐患、遏制污染物排放;另一方面完善突发环境事件处置机制、有效缓解矛盾纠纷。这将助力京津冀环境污染防治,既有利于维护人民群众的切身利益,也有利于维护国家形象。

其次,是推动京津冀协同发展,推进生态文明建设、践行绿色发展理念的需要。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,强调绿色发展、循环发展、低碳发展。十八届五中全会将绿色发展纳入五大发展理念之一,强调建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。习总书记明确指出,实现京津冀协同发展,是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要。在京津冀推行强制环责险,助力环境污染防治的一体化,改善京津冀生态环境,对探索中国特色生态文明建设和绿色发展之路具有引领性、示范性意义。

最后,也是进一步积累强制环责险试点经验的需要。在京津冀协同发展政策框架下,京津冀地区具有相对完善的生态保护补偿机制、跨区域环境联合执法和应急联动机制等优势,这有助于解决现有试点中所面临的突出问题。通过加快在京津冀推行强制环责险,有助于进一步总结经验,为全国层面强制环责险的推进奠定基础。

三、推进京津冀地区强制环责险发展的建议

(一)加强顶层设计,做好京津冀统筹

建议环保部牵头,会同发改委、财政部、保监会等部委加强顶层设计,做好京津冀统筹。出台实施细则,推动京津冀地区以大气污染治理为重点,在涉重金属行业、石油化工行业等环境高危行业开展强制环责险。加快完善京津冀生态保护补偿机制,为强制环责险创造良好的发展环境,促进京津冀地区强制环责险协同发展。

(二)健全法律保障机制,完善环境管理体制

建议国务院法制办牵头,会同环保部、保监会,尽快健全强制环责险法律体系,在相关单行环境资源法律中明确强制实施环责险。环保部门要加强环保执法、完善环境公益诉讼程序;尽快完善强制环责险的配套技术标准,制定行业环境风险评估准则或行业风险等级划分技术规范,确立环境污染损害赔偿的参考标准,逐步构建环境污染数据系统,为保险公司产品设计、风险评估与事故定损提供参考。

(三)加大财税支持力度,发挥政策撬动作用

建议环保部牵头,会同相关部委,综合运用财政、税收、价格等多种经济手段,优化强制环责险激励机制。一是建立保费补贴制度,给予参保企业保费补贴,特别是要加大对首都转移产业、重点生态功能区投保企业的保费补贴力度。二是建立税收优惠制度,对承保强制环责险的保险公司给予适当税收减免,落实参保企业税前列支保费支出政策。三是建立政策性的环境风险损失补偿机制。可由国家和地方财政等方面共同出资,建立环境污染专项风险基金,每年投入并累积,用以支付重大环境污染事故超赔部分以及垫付应急处理费用等。

(四)强化政策引导,健全激励约束机制

建议京津冀地区地方政府加大政策引导力度,建立强制环责险的激励约束机制。将高污染、高能耗企业是否投保强制环责险作为信贷审批、污染治理资金安排及环保评优评先的先决条件。对参保企业完成风险整改的,在企业申报污染防治资金时给予优先考虑;对参保企业在企业信用评价等级评定时加分,对参保不积极的高污染企业在等级评定时扣分,引导金融机构将结果与绿色信贷挂勾;扶优罚劣,对于环境治理成效差的未参保企业进行处罚,形成资金池,用于奖励治理成效显著、积极投保的企业。