全国人大代表，中国保监会统计信息部主任向东在今年两会上带来了《关于完善巨灾保险制度的建议》，向东建议，针对我国巨灾保险制度建设中面临的一些亟待解决的困难和问题，合力破解，综合施策，进一步完善地震巨灾保险制度，更好发挥保险经济补偿机制作用。
以下是建议全文：
关于完善巨灾保险制度的建议
全国人大代表、中国保监会统计信息部主任向东
我国是自然灾害多发国家，灾害之重、灾域之广、灾种之多世界少有。发挥巨灾保险在防灾减灾救灾、维护人民群众生命财产安全、推动灾后生产生活恢复等方面的积极作用，对于保障民生、维护社会和谐具有重要意义。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，经有关部委共同推进，我国巨灾保险制度建设取得了积极进展，但也面临一些亟待解决的困难和问题。
一、完善巨灾保险制度的重要性和紧迫性
一是中央有部署。党中央、国务院高度重视巨灾保险的经济补偿功能。早在2006年，国务院出台的《关于保险业改革发展的若干意见》( 国发〔2006〕23号)(老“国十条”)就已提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系”。2012年，党的十八大报告明确提出“加快建立符合我国国情的巨灾保险制度”;2013年，十八届三中全会再次明确提出要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。2014年，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)(新“国十条”)更是提出“建立巨灾保险制度，研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制”。今年初，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》进一步提出“建立健全城乡居民住宅地震巨灾保险制度”。李克强总理也在《2016年政府工作报告》中就建立巨灾保险制度作出专门部署。
二是国情有需要。我国是一个自然灾害多发的国家。据联合国统计，近10年来世界范围内54次最严重的自然灾害有8次发生在中国;近15年来，我国平均每年有3亿人次受灾，年均直接经济损失超过2000亿元;近20年来，自然灾害造成的直接经济损失，常年占到年度GDP的1%。全社会对巨灾保险需求越来越强烈。各类巨灾发生后，保险业积极履行社会责任，全面参与救灾工作，有力地支持了灾后抢险与重建工作。但由于巨灾保险制度缺失，与巨灾造成的巨大损失相比，保险赔付比例明显偏低，保险功能发挥严重不足。以汶川大地震为例，直接经济损失高达8451亿元，保险只赔付了20多亿元，占比仅为0.2%。据统计，国际上巨灾保险赔款占灾害损失总额的比例一般在30%-40%。部分国家占比更高，2011年新西兰基督城地震造成经济损失215.23亿美元，保险赔付172.18亿美元，占比高达80%。
三是国际有惯例。据统计，2016年全球因自然灾害引发的巨灾损失高达1750亿美元，保险赔付所占份额近30%，约为500亿美元。欧美等发达国家巨灾保险的发展比较早，目前基本建立了成熟的巨灾保险制度，主要有三种模式：政府主导型、政府与市场合作型、市场主导型。从全球实践看，大多数国家特别是自然灾害多发国家选择的都是前两种模式，政府通过立法、财税优惠等措施在巨灾保险制度建设中发挥关键作用。政府主导型完全由政府经营管理的，代表国家是美国。美国主要通过国家立法、政府制定巨灾保险计划、建立巨灾保险基金和发行巨灾证券等方式来推动巨灾保险项目，巨灾保险完全由财政筹集资金进行运作和管理，保险公司的主要任务是代为销售巨灾保险保单，并不直接参与保险业务的经营与管理。2016年10月，飓风“马修”侵袭美国东海岸地区，造成损失102亿美元，保险赔付占比30%以上。政府与市场合作型的代表国家是法国和日本。法国1982年通过了《自然灾害保险补偿制度》，正式建立了商业保险公司和政府共同参与的综合性风险巨灾保险体系。日本巨灾保险以地震保险为主，由政府和商业保险公司共同运营巨灾保险业务、共同分担风险。于1966年颁布《地震保险法》等巨灾保险法律法规，对民众住宅投保地震等自然灾害进行了规定。2016年4月，日本南部九州岛上熊本市附近发生两次地震，总体损失310亿美元，保险赔付占比接近20%;同年夏天，我国安徽等14个省(区市)发生特大洪灾，总体损失200亿美元，保险赔付仅占约2%。
二、我国巨灾保险制度试点情况和存在的问题
近年来，我国以地震巨灾为突破口，开展了巨灾保险的实践探索。在中央层面，2016年，保监会与财政部联合印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》(保监发〔2016〕39号)。目前，已成立了由40余家直保公司和5家再保公司共同组成的中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体。截至2016年末，住宅地震共同体已销售逾18.07万笔保单，保额177.62亿元。
在地方层面，部分地市开展了巨灾保险试点，以地方财政为主出资投保，保障对象以居民住房为主，部分地区兼顾居民伤亡和财产损失。比如，深圳和宁波分别建立了保障范围涵盖台风、暴雨、泥石流等10多种自然灾害，保障对象为全市居民人身伤亡和财产损失的巨灾保险制度，覆盖两市居民3000万人，提供风险保障62亿元。四川省城乡居民住房地震保险在乐山、宜宾、绵阳、甘孜等地开展试点，四市(州)累计承保城乡居民75.85万户，提供风险保障197.8亿元。云南在大理试点地震巨灾保险，保障对象为大理州境内82.43万户农房和356.92万城乡居民，风险保障分别为4.2亿元及8000万元。西藏将地震风险纳入农房保险责任，承保全区农牧民56万户，覆盖率达100%。
保险在国家救灾减灾工作中发挥的经济补偿作用逐步增强，初步显现了建立巨灾保险制度的积极成效，但在试点过程中也出现一些亟待解决的问题：
一是中央财政补贴政策有待明确。我国保险业发展历史不长，市场还不够成熟，巨灾风险的承保能力有限。巨灾保险与一般的商业保险不同，如果按照商业化运作，保险价格往往很高，群众买不起。但如果价格过低，保险公司又赔不起。不少地方财政实力有限，特别是云南、四川等地震风险高发区域财政负担能力弱，试点可持续性差，亟待明确中央财政补贴政策。
二是税收减免、巨灾基金等政策亟待完善。针对巨灾风险承保压力大与分散乏力的状况，各国政府大多给予保险公司税收优惠，我国此方面政策尚为空白。参与试点的保险公司目前相关业务亏损风险较大，影响了承保积极性。比如，人保财险承保宁波试点，2015年保费3800万元，赔付近8000万元;诚泰财险承保云南大理试点，首年保费收入3215万元，目前已赔付两笔合计3553万元。此外，巨灾保险基金的建立也非常迫切，否则将影响年度盈余转化为长期资金积累。
三是相关立法推进缓慢。巨灾保险制度涉及主体众多，利益关系复杂，其长期稳定运行需要强有力的法律支持作为保障。目前《地震巨灾保险条例》立法进程尚在推进中，有关部门对巨灾保险发展模式、巨灾基金建立等问题仍存在一定意见分歧。
三、完善巨灾保险制度的建议
综合上述情况看，建立完善巨灾保险制度势在必行，但在试点过程中出现的问题仍需合力破解。建议针对问题综合施策， 进一步完善地震巨灾保险制度，更好发挥保险经济补偿机制作用。
一是制定出台巨灾保险保费补贴政策。建议财政部牵头，针对巨灾保险“准公共产品”特征，参照政策性农业保险的方式，制定出台巨灾保险保费补贴政策，建立健全中央财政补贴制度。
二是制定出台巨灾保险税收优惠政策。建议财政部牵头，会同国税总局，针对巨灾风险承保压力大与分散乏力的状况，参照各国政府大多给予保险公司税收优惠的做法，制定出台税收减免政策，如减免巨灾保险所得税、减免巨灾保险增值税及相关附加、允许巨灾风险准备金税前列支等。
三是进一步丰富巨灾风险对冲工具。建议发展改革委牵头，会同财政部、民政部、证监会等部委，探索开发巨灾债券、巨灾彩票等巨灾金融产品，建立巨灾保险基金及其管理机构，将短期资金转化为长期资金积累，为巨灾保险提供尽可能多的风险缓解和对冲工具;同时，调动社会、市场和公众的力量，形成一种全社会共同积累、共同分担的社会治理新机制，逐步减少巨灾救助对政府和财政资金的依赖。
四是加快推进地震巨灾保险立法。经过三年来在深圳、宁波、云南、四川等地试点，我国在巨灾保险实践探索和理论研究两方面已取得一定成果，地震巨灾保险立法的各项条件基本具备。建议法制办加快推进《地震巨灾保险条例》出台，为地震巨灾保险实施提供法律保障。