□陈敬元
习近平总书记在全国金融工作会议上强调，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。当前，保险监管系统正在全面贯彻落实习近平总书记关于金融工作系列重要讲话和全国金融工作会议精神，筑牢风险防控防线，提高防范和化解风险的能力。德国是欧洲保险大国，其保险监管以稳健见长，经受住了国际金融危机和欧洲主权债务危机的考验，风险防控有力有效。研究德国保险业风险防控的有关经验做法，对新形势下加强我国保险业风险防控具有积极的借鉴意义。
一、德国保险监管体制的发展变迁概述
德国保险监管迄今已有100多年的历史，最早可追溯到1902年1月1日正式实施的《帝国商业保险公司法》，根据该法成立的帝国商业保险监管办公室于1902年7月1日开始运作。1910年1月1日，《保险合同法》正式实施。此后，德国历经一战、二战、战后等多个时期，《帝国商业保险公司法》改名为《保险监管法》并几经修改，保险监管部门也先后更名为联邦保险、建筑和贷款协会监管办公室以及联邦保险监管办公室。
2002年4月22日，德国通过《统一金融服务监管法》，合并原来各自独立的银行、保险、证券监管部门，于5月1日正式组建成立联邦金融监管局（BaFin），开启银行、证券、保险混业监管模式，履行对金融市场的国家监管职能，主要目标是确保金融体系的稳定性、完整性和稳健运行。BaFin下设保险监管局，依据《保险监管法》、《保险合同法》等法律法规，对保险公司市场准入、保险市场行为、保险准备金计提、保险公司财务风险管理以及保险资金运用等方面进行集中监管。保险监管体系与联邦制国家政体相对应，联邦政府的监管对象主要是跨州经营的商业保险公司和竞争性国有保险公司，州政府的监管对象是经营范围仅在所辖州范围的商业保险公司和竞争性国有保险公司。
在经过10多年的周密准备后，欧盟偿付能力II(Solvency II)于2016年1月1日起在德国实施。Solvency II适用于保险公司和再保险公司，但不包括养老基金以及保费收入低于500万欧元或技术准备金低于2500万欧元的小型保险公司。
二、德国保险业风险防控的主要做法
（一）实施基于风险导向的分类监管和现场检查。BaFin 建立了风险分类体系，综合考虑保险公司业务活动及相关风险的性质、范围和复杂性，将其划分为不同风险等级，以此确定监管的强度和力度。保险公司根据市场影响力和发展质量两个维度进行分类（表1）。市场影响力分为“非常强”、“强”、“中”、“弱”四个等级，养老基金根据其总投资额进行衡量，健康保险公司、财产/意外保险公司和再保险公司根据其总保费收入进行衡量。发展质量从高到低分为A到D四个等级，评估要素包括净资产、财务状况和经营成果、增长情况和管理质量。此外，BaFin对受Solvency II约束、负有监管职责的所有保险集团也从集团层面进行风险分类，并增加了利润转移、控制协议等评估要素。在风险分类的基础上，BaFin确定对哪些保险公司开展现场检查以及检查的频率和深度。2016年，保险监管局共开展了105次现场检查（表2）。
表2：德国保险业2016 年基于风险分类的现场检查情况
（二）以Solvency II为指引加强保险公司风险管理。将Solvency II的三支柱要求（资本要求、公司治理和风险管理、报告要求）纳入《保险监管法》和相关监管制度，提升保险公司风险管理水平。一是拥有应对风险的充足自有资金。Solvency II要求保险公司拥有足以应对200年一遇负面事件的自有资金。关于资本的核心监管要求是偿付能力资本要求（SCR）和最低资本要求（MCR）。SCR和MCR的计算基于复杂的模型，将所有的风险情境考虑在内。MCR根据欧盟授权法规中的公式进行计算。保险公司在计算SCR时既可以使用标准公式，也可以使用经监管部门批准的内部模型。截至2016年，BaFin已批准30多个内部模型，其市场份额体现了内部模型的重要性（表3）。此外，5家德国保险集团获准使用内部模型计算集团层面的SCR。BaFin定期审核内部模型及其变动情况，确保其持续符合监管要求。二是搭建规范有效的公司治理和风险管理体系。保险公司组织架构必须透明，并与经营性质、规模、复杂性及相关风险相适应。保险公司应建立风险管理、合规、内部审计、精算等四个关键职能部门，即便将上述职能外包，也必须承担最终责任。风险管理系统、独立的风险管理部门以及高管和关键职能部门人员资质都必须符合监管要求。其中，自身风险和偿付能力评估（ORSA）是Solvency II的关键要素之一，要求保险公司持续评估自身风险和偿付能力情况，定期研判其风险管理系统能否识别和涵盖所有风险。三是加强报告和信息披露工作。保险公司应向监管部门和公众报告财务状况、风险和重点业务领域，以便于监管部门更精准地监测风险，保护保险消费者权益，促进保险业和金融业的稳定。保险公司须定期提交的报告包括偿付能力和财务情况报告（SFCR）、定期监管报告（RSR）、ORSA监管报告以及其他年度和季度定量报告。
（三）将防范重大风险作为重要监管任务。一是防范系统性风险。BaFin采取一系列提升保险业抗风险能力的针对性措施，防范系统性风险。比如，2011年出台应对低利率环境的保费准备金规定，2014年通过《德国人身保险改革法案》，持续降低新业务的利率上限（2017年1月1日起为0.9%），不断强化保险公司的股本（保险业总股本和混合资本从2000年的66亿欧元增加到2015年的181亿欧元），持续对保险公司进行压力测试，并主动接受IMF、欧洲保险和职业养老金管理局（EIOPA）开展的压力测试。二是防范保险资金投资风险。根据《保险监管法》，保险公司投资必须配置充足的保证资产，并指定一家受托人管理，保证资产的处置须经受托人同意。受托人负责评估某类资产是否能够确定为保证资产，并确保保证资产的安全性和充足性。Solvency II约束下的保险公司必须遵循“审慎人原则”，制定内部投资计划，确保投资的安全性、流动性和盈利性。相关法律法规制定了大量的风险管理条款。对于暂未纳入Solvency II的保险公司，德国《投资法规》规定了允许投资的资产范围以及分散投资、资产负债匹配、投资管理系统和内部控制程序等要求。三是防范其他重大风险。比如，BaFin通过建立举报机制、开展现场检查等多种手段，严厉打击未经批准经营保险业务的行为。又如，BaFin持续密切关注IT安全问题，与联邦信息安全办公室等主管部门以及行业协会、IT服务供应商开展广泛对话，积极参加七国集团网络专家组等与数字化、网络安全有关的国内和国际组织，引导保险公司加强IT风险管理。此外，BaFin还积极推动通过巨灾风险证券化向资本市场转移巨灾风险，通过完善线索与信息系统防范保险欺诈风险，等等。
（四）建立快速的危机应急处置机制。BaFin建立的危机应急处置机制在应对国际金融危机和欧洲主权债务危机中发挥了重要作用。2008年国际金融危机发生后，BaFin成立了保险业金融危机应急小组，密切关注市场动态，加强风险监测预警，制定有针对性的保险监管措施。应急小组要求管辖范围内的重点保险集团和公司每周递交风险情况和变化趋势报告，并对所辖保险公司开展问卷调查，有效掌握金融危机对德国保险业的影响程度。此外，应急小组保持与保险公司密切沟通，提供有建设性的应对建议，帮助保险业抵御金融危机。在此基础上，BaFin总结金融危机经验教训，于2009年1月出台《保险公司最低风险管理要求监管条例》（2016年实施Solvency II后废止），提高保险业的风险透明性，增强保险监管指标的预测性和保险公司风险管理实务运作的可操作性。2009年欧洲主权债务危机爆发后，BaFin在EIOPA指导下建立了危机管理应急小组和内部监控小组，危机管理应急小组负责识别危机或风险，制定预防性和应对性措施，内部监控小组负责风险监测和深度分析，提供具体的政策和行动建议。同时，德国先后多次组织修改《保险监管法》，使之与风险防控以及Solvency II相适应。
三、经验启示
（一）从顶层设计看，加强立法保障和建章立制。德国在保险业发展初期就制定了《保险监管法》和《保险合同法》，并在应对国际金融危机、欧债危机和实施Solvency II等过程中不断加以修订完善，出台配套法律法规，特别是为适应Solvency II对《保险监管法》作出重大调整，为监管部门履行风险防控职责奠定了坚实的法律基础。监管部门根据新形势新任务，制定《保险公司最低风险管理要求监管条例》等一系列风险防范监管制度，为保险公司全面提高风险管理水平提供了清晰的监管指引。当前，保险监管系统正在深入贯彻落实全国金融工作会议精神和保监会“1+4”系列文件部署，推进金融风险防控等各项工作，建议及时将行之有效的经验做法用监管制度的形式固定下来，补齐监管制度短板，并争取纳入相关保险法律法规，强化保险业风险防控的顶层设计。
（二）从监管机制看，构建非现场监管为主、现场监管为辅、监管协调为保障的风险防范体系。近年来，BaFin开展的现场检查逐年增多，且建立在较为完善的非现场监管体系之上，具有很强的针对性。BaFin的非现场监管体系包括了风险前瞻性研究、风险监测、压力测试、风险分类、监管指引等关键领域和环节，与现场监管一起构成较为健全的风险防范体系。由于德国实行统一的金融监管体制，金融各领域的监管协调较为顺畅，BaFin成立专门的交叉业务部门监管跨行业任务，防范风险的跨行业传递。新形势下，我国保险业风险防控面临更加严峻的挑战，建议进一步加强全流程的非现场监管体系建设，以国务院金融稳定发展委员会成立为契机健全金融监管协调机制，提升监管的专业性、统一性、穿透性，避免监管空白，切实防范系统性风险。
（三）从公司层面看，抓住偿付能力和公司治理两个关键。一方面，根据德国《保险监管法》，保险监管的首要目的是保护投保人和受益人，因此，BaFin将偿付能力监管放在特别重要的位置，其中最重要的措施是实施Solvency II。BaFin 2016年年报对Solvency II实施情况进行总结，指出保险公司已逐步适应新的监管制度，取得良好开局。作为欧洲重要的保险大国，德国实施Solvency II具有较强的代表性，对我国保险业实施偿二代有一定的借鉴意义，建议加强与其沟通交流，开展偿付能力监管技术合作，提升我国偿二代的国际化水平。另一方面，德国十分注重推动保险公司完善治理结构，对组织架构和人员资质提出明确监管要求，形成风险防控的内部制衡机制。目前我国保险机构公司治理仍不完善，需要在借鉴国际经验的基础上，结合我国国情和保险业发展实际，建立运转有序、有效制衡的法人治理结构，夯实风险防控基础。王梓/制图