□王克
过去十年，我国农业保险跨越式发展，取得了令人瞩目的成就，成为国家防范农业风险、助力现代农业发展和保障国家粮食安全的重要政策工具。但同时，我国农业保险还存在许多问题亟待解决，其中一些问题还是影响农业保险可持续和功能发挥的关键问题。他山之石可以攻玉，要攻克和解决这些问题，域外农业保险发展的经验无疑有重要的参考价值。在众多国家中，美国是全球农业保险第一大国，其农业保险发展经验也是众多国家学习的典范，因此，我们对美国农业保险的动态尤为关注。
2018年12月20日，美国最新的农业法案——《2018年农业提升法案》随着总统特朗普的签字正式生效，这份法案成为决定未来五年（2019-2023）美国农业补贴、农业保险、资源环境、贸易、科技等农业政策走向的最重要法律文本。在法案出台之后，尽管国内也有学者在第一时间对2018年美国农业法案的动向、特点和启示进行了介绍和解读，但目前还没有人对农业法案中的重要组成部分——农业保险政策的变化进行专门的介绍。为此，笔者仔细阅读了法案中农业保险部分(Title)的内容，参阅了国会农业委员会、美国农业部经济研究局和美国部分学者对农业法案的解读，旨在对2018年美国农业法案中农业保险部分的变化和特点进行归纳梳理，希望能够对关心农业保险发展的各界人士有所帮助。
一、未来五年美国农业保险的地位及预算额度
在2014年农业法案中，农业保险计划是营养计划之外预算支出最大的项目，在整个农业法案预算中占比为8%，高于商品计划的5%。因此，受美国联邦政府赤字压力的影响，近年来美国国内呼吁降低农业保险补贴和支持力度的呼声一直不绝于耳，农业保险计划面临预算削减的压力，美国国会研究局2015年的一篇报告就明确提出了降低农业保险保费补贴的建议并测算了可能的影响。但由于近年来世界农产品价格处于低位，在美国农场主的强烈需求和相关利益集团的积极争取下，2018年农业法案的总预算额度并没有减少，农业保险在新法案中的地位也没有下降。
根据美国政府审计办公室(GAO)12月11日的报告以及华盛顿邮报的报道，预计未来五年（2019-2023年）美国农业法案的总经费在4000亿美元左右，和目前实际支出水平相比略有上升（预计将多支出18亿美元）。从支出结构看，农业保险仍然是仅次于营养项目的第二大支出。根据美国农业部经济研究局的数字，2018年美国农业法案的支出结构为：总经费的76%为营养项目，9%为农业保险项目，7%为环境保护项目；7%为商品计划项目，剩余的1%主要用于贸易、信贷、农村发展、研究推广、森林、园艺和其他项目。
二、未来五年美国农业保险的变化
总体来讲，在2018年美国农业法案中，农业保险部分的内容变动不大，只是根据新的发展形势对部分内容进行了修改。这些变化可以归纳为“提保障、促合作、降成本和强培训”四个方面。
“提保障”表现在两个方面：一是要求开发新的保险产品或者将已有农业保险产品推广到未参保地区。将柑橘、牧草等品种纳入保险保障范围，要求研究开发针对热带气旋和飓风风险的保险、质量损失保险、柑橘保险、大麻保险、温室保险和适用于高风险高生产率河滩地区的保险政策；二是提高巨灾保险CAT保险的手续费标准，从每个保单的300美元提高到655美元，以此提高农业保险高保障选项（buy-up）对农场主的吸引力。造成这一变化的原因是：尽管美国农业保险十分发达，为超过120种农作物和畜牧业品种提供了较为完善的风险保障，但农作物保险保障充分，畜牧业和园艺作物保险相对不足，这一缺陷在2017年佛罗里达飓风灾害中得到暴露，当地柑橘农场主根本没有保险或只有保障巨灾损失的CAT保险（保障水平为22.5%）。
“促合作”是对美国农业保险管理运营中相关司局的合作做出的明确要求，主要目的是为美国农业保险“提保障”尤其是新保险产品的开发提供组织保障。美国联邦农作物保险法规定，美国农业保险由美国农业部的风险管理局（RMA）和联邦农作物保险公司（两者为一套人马两块牌子）负责，美国农业部国家农业统计局（NASS）、农场服务局（FSA）等其他司局要进行配合。新法案赋予了RMA在农业保险管理上更大的权限，明确了其他相关司局需要配合支持的内容，如规定NASS要共享农业保险工作所需的数据，不管这些数据是否为涉密数据，当然RMA要对非公开数据进行保密；再比如，新法案规定农场服务局FSA要向RMA共享未参加农业保险项目但享受国家灾害救济农场主的生产信息，也规定了国家自然资源局要提供RMA认为开发农业保险产品所需要的信息资源。
“降成本”主要体现在降低联邦农作物保险公司的管理成本方面，新法案规定将农业保险审查、投诉处理和合规监管（Reviews、Compliance、Integrity）等管理开支由900万美元/年降至700万美元/年。管理成本的下调主要是受到了美国联邦政府赤字的影响，但之所以可行和美国农业保险管理中详细完整的数据统计和管理体系是分不开的。美国农业部风险管理局重视数据和信息化工作，建立了全美农业保险业务的多个系统，包括保险费率厘定在线系统、农业保险赔付统计系统、农业保险经营情况发布系统，通过收集、分析和定期发布农业保险业务相关数据，一方面RMA可以通过对农业保险业务数据的分析来检查业务的规范性，另一方面也利用了外部尤其是高校科研机构的力量来发现问题并不断完善农业保险工作。
“重培训”是笔者阅读2018年美国农业法案时感受最强烈的一点。早在上世纪90年代，美国农业部就将农民的风险教育和保险培训作为确保农业保险工作顺利开展的一项重要内容，联邦农作物保险法也规定风险管理局或联邦农作物保险公司要专门设置支持农业保险研究、推广和农民风险培训的项目计划。2018年法案中，或许是受到了政府赤字压力的影响，支持农业保险研究创新的经费大幅下降（从2008-2018年的1250万美元/年降低到2019年之后的800万美元/年），但即便这样，新法案中还要求农业部要通过国家食物和农业研究所（NIFA，根据2008年农业法案成立的一个专门推广培训机构）对农民提供风险管理和保险教育培训，经费高达500万美元/年。
三、美国农业保险的新变化对我国的启示
美国农业保险的上述变化，在某种程度上讲，是对农业保险实践中暴露出的问题以及国家、产业和农民需求的一种回应。虽然总体变动不大，但至少有两点值得我们借鉴。
一是农业保险工作要注重部门间的协调配合。美国农业保险有明确的组织管理机构（由农业部风险管理局负责），所需配合支持的机构也都来自农业部系统，应该说美国农业保险的组织管理协调是相对高效和顺畅的，但即便这样，2018年农业法案仍然进一步明确了农业部其它司局（如NASS，FSA）在农业保险方面的职责，这一点尤为值得我国学习和借鉴。我国《农业保险条例》只笼统规定了相关部委要按照各自的职责负责农业保险的推进和管理工作，但对“谁来牵头，怎么支持”并没有明确规定，导致实践中农业保险管理“政出多头、缺乏协调”，这不仅是目前各界反映的焦点问题之一，也成为制约我国农业保险提质增效和高质量发展的主要因素。
二是注重对农民的风险管理和保险知识培训。2018年美国农业法案中，在农业保险管理经费和研究创新经费都下调情况下，还斥资500万美元用于农民风险管理和保险方面的培训，这个金额占到了美国农业保险管理开支的5/7、研究创新经费的5/8, 可见美国在农业保险工作中对农民培训工作的重视。相反，据笔者所知，在我国开展农业保险的十余年中，并没有对农业生产主体开展过专门的农业风险管理和保险方面的技能培训，调研中发现，很多农民包括一些新型经营主体对农业保险不甚了解，也缺乏风险和保险意识。因此，在我国，农民——这个农业保险的真正需求主体和利益相关方——在农业保险工作中实际上是缺位和失声的，这可能是造成我国农业保险中许多违规问题（如协议赔付、虚假理赔）屡禁不止的一个重要原因。
（作者系中国农业科学院农业信息研究所副研究员）