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拓展生态保险 有效提升生态保护水平

发布时间:2019-04-16 14:41:12    作者:    来源:中国保险报网

□庹国柱

2018年12月28日,国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、市场监管总局、林草局等九部门,联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,贯彻中共中央国务院关于加强生态建设的一系列文件和落实《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)精神。

加强生态保护,健全生态保护补偿机制,需要保险的跟进和配合,以便为保护生态和生态建设各方提供必不可少的风险保障。

一、发展生态保险的迫切需求

目前,生态保护已经成为全球一致的理念和行动。我们国家对生态文明建设也已经作为国策,列入议事日程。从各个层面加强生态保护和建设,努力扭转生态环境日益恶化的状况。

中共中央在2015年发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出:“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。”

生态保护是一个系统工程,不仅需要理念,需要法律法规,需要资金,也同样需要对我们要保护的动、植物生态各方利益有一个保障,特别是风险保障。从实际的保险方面看,我们这些年已经做了很多工作,比如,封山育林,保护野生动植物,并对在这些需要保护地区的居民,他们的经济和财产损失给予一定补偿。也将这些地区的很多农民转变成做生态管护工作的“巡查员”,一方面是加强对生态的保护,另一方面也是为那些因为生态保护而使其生产生活受到影响的人群提供一种补偿。

除了上述直接的利益保障和补偿之外,无论是生态保护地区,还是新进入“巡查员”队伍的人群,实际上都面临较大风险,他们需要风险保障。也就是需要生态保险为其提供服务。

(一)生态保险及其发展现状

什么是生态保险?按照保险界的一般理解,生态保险是指被保险人在生产、经营过程中,因为意外的或非故意的生态经济危险事故的发生,造成生态破坏或环境污染,依法应承担赔偿生态系统修复、环境污染治理或第三者损失责任为标的的责任保险。其实这里定义的只是生态保险中的一类保险,笔者以为,生态保险涉及的内涵和外延应该更加宽泛。

生态保险涉及多种保险险别,包括,保险人对于被保险人在生产、经营过程中,因为生态灾难或者生态保护造成的财产损失和人身伤亡,依照合同约定,给予损失补偿或损害赔偿的财产和人身保险,或者以意外的或非故意的生态风险事故的发生,造成生态破坏或环境污染,依法应承担赔偿生态系统修复、环境污染治理或第三者损失责任的责任保险。目前出售的产品有:

1.环境责任保险:主要是针对环境污染责任的险种。海洋污染、水污染、核污染,都会对环境产生一连串的严重后果,给人民生命和财产带来重大损害。企业常常负有重要法律责任。环境责任保险就是为这些法律责任提供风险保障的。

这种环境责任保险 ,不仅要承担因为环境污染给被保险人的生命财产损失进行赔偿,还要承担对生态的破坏产生的公共责任负赔偿责任。

2.农业保险:用农业保险来为生态保护地区的农业生产提供风险保障。农业保险本来主要是针对农牧业标的在生产过程中遭遇的自然风险(例如,干旱、洪水、大风、冰雹、霜冻、暴雪等灾害)提供风险保障。有的生态保护地区,也将风险责任扩展到野生动物对作物和牲畜的侵害和毁坏损失。

在草原地区,有试验“草原生产保险”的,主要将草原生产中的病、虫、鼠害等风险责任转移给保险公司。直接解决的是自然灾害给草原生产或者环境生态破坏给被保险居民造成的损失补偿。

(二)拓展生态保险的客观需求

1.生态建设需要生态保险

现在,我国有国家级生态自然保护区452个(截至2018年5月),面积9415万公顷(2012年底),占国土面积的9.7%(截至2012年底)。另据统计,截至2010年底,仅林业系统管理的自然保护区就有2035处,总面积1.24亿公顷,占全国国土面积的12.89%。在这些自然保护区里,生活着很多珍稀濒危野生动物。据不完全统计,仅列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的原产于中国的濒危动物有120多种(指原产地在中国的物种),列入《国家重点保护野生动物名录》的有257种,列入《中国濒危动物红皮书》的鸟类、两栖爬行类和鱼类有400种,列入各省、自治区、直辖市重点保护野生动物名录的还有成百上千种。

建立这众多的生态保护区,除了为人类提供研究自然生态系统的场所,提供生态系统的天然“本底”,还可对人类活动的后果,提供评价的准则。是各种生态研究的天然实验室,便于进行连续、系统的长期观测以及珍稀物种的繁殖、驯化的研究等和保护区中的部分地域开展旅游活动。能在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥重要作用。与此同时,也正在给保护区的居民人身和财产安全带来新的风险。

目前虽然应对生态保护风险的险种也有一些,起到一定的作用,但是随着生态保护的深入推进,相应风险增多,现有的保险开发已经远远不能满足生态保护事业的需要。因为随着生态保护事业的深入推进,与生态保护有关的风险变得突出起来,例如,生态保护地区,除了被保护动物毁坏农作物和侵害牲畜之外,保护地区的居民人身遭受被保护动物攻击的风险大大上升。还有,环境保护地区目前有百万以上的“巡查员”,这个群体在江、河、湖、林、山地区,也会遇到比普通情况下较大的人身风险。这些风险所涉及的,既有财产保险、人身保险,也有责任保险。做好生态建设,没有完善的生态保险提供风险损失补偿,生态建设会受到很大影响,也不利于生态和谐关系的构建。

2.农业生产发展和乡村振兴需要生态保险

生态保护地区大部分在山区,也有河湖地区。这些地区的居民多从事农业生产,这里的农业生产虽然生产率比较低,但是也是当地农村经济不可或缺的重要组成部分,甚至是他们赖以生存的生活资料的主要来源,和主要的拿来交换的农林牧渔业产品。这些地区的农业生产条件本来就比较差,如果因为生态保护,建立自然保护区等原因,使他们的人身受到野兽和野禽攻击,家庭财产受到侵害,缺乏安全感,农林牧渔业正常生产受到野兽或鸟类的袭扰损害,减产或绝收,农业生产经营环境恶化,势必影响农业生产的正常进行,也必然使他们的经济利益受到更大损失,这对当地农业的正常发展和乡村振兴,无疑具有重要的负面影响。鄱阳湖生长着不少国家保护动物,例如麋鹿和多种候鸟,这些候鸟如果食物不足,会到水稻等作物地里食用作物,在湖水高水位的时候,麋鹿生存受到威胁,也会到庄稼田里栖息,毁坏庄稼。这些成千上万的候鸟,每年4月在北上迁徙时,在东北几省歇脚觅食,这些地区播下去的种子会大范围被候鸟吃掉,迫使农户重新补种。云南野象闯进村庄破坏农家房屋财产、损害地里的作物、伤害村民的事件也不时有报道。

因此,发展生态保险,为生态保护区的居民提供合理的风险保障,也是农业发展和振兴乡村的重要举措。

3.与生态保护相关的居民安全和利益需要生态保险

生态保护的深入推进,虽然对于改善国家生态和全国生态环境发挥了重要的作用,但是对于处于生态保护区域的居民来说,大大增加了他们的财产损失和人身伤亡风险。

这些年保护野生动物取得了重要的成就,野生动物获得良好的生存条件,森林草场的面积也在扩大。但同时,一些地方野生动物繁衍数量增加,虎豹、野猪、熊、野象以及受保护鸟类等动物,与当地居民的生存矛盾也日益突出,保护区域居民人身遭受野兽攻击和伤害事件也时有发生。因为建立了巡查员制度,巡查员在山中、江河发生人身伤害事件也逐步多了起来。虽然政府一般也会在这些风险事故发生后适当给予一些经济补偿,但是尚缺乏一种风险补偿的长效机制。临时补助的补偿标准较低,也不规范,使这些地区的居民和巡查员的正当利益无法得到充分保障。

4.生态保护地区扶贫攻坚需要生态保险

生态保护区大部分都是山区,不少农户是贫困户,处于贫困县,正在努力脱贫。对于他们的脱贫攻坚来说,可以有很多措施和途径。发展生态保险是其中一种较好的更有效率的手段。

大家了解,除了政府的扶贫资金外,还可以给这些地区找一些扶贫资金,但这些资金往往使用效率低下。特别是“撒胡椒面”式扶贫资金,不能解决他们的根本问题,运作效率也不高。如果能通过生态保险来扶贫,适当为投保农民和巡查员提供保费补贴,在普惠的前提下,通过保险再分配的方式,给予投保农民和巡查员比较充分的风险保障,就能使他们不至于因生态建设带来的额外增大风险而致贫或者返贫。

事实证明,发展生态保险是有效的扶贫方式。

二、发展生态保险的可行性

(一)发展生态保险具有良好的政策环境

党和政府对生态保护的目标很明确,政策很支持,如前所述,在多个政策文件中对加强生态保护做了全方位的部署,2015年,中共中央国务院专门发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》,特别提出,要“加大自然生态系统和环境保护力度,大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,弘扬生态文化,倡导绿色生活,加快建设美丽中国,使蓝天常在、青山常在、绿水常在,实现中华民族永续发展”。2018年12月,国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、市场监管总局、林草局等九部门联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,更加具体地提出了一系列的政策指导意见。为这一系列政策方针的出台,为发展生态保险提供了良好的政策条件,奠定了坚实的基础。

(二)发展生态保险具有良好的业务基础

生态保险实际上已经起步,环境责任险已经开展业务,农业保险在一些地区已经考虑到生态保护地区的实际情况,扩展了风险责任,将部分因为生态保护和生态建设带来的新风险或者原有风险的增加,包括到保险责任中。例如,野生动物对农作物侵害造成的农作物的损失,已经纳入保险责任。

在这个基础上,我们需要进一步结合生态保护和建设的需要及目前遇到的新问题,既从保护和建设生态的实际出发,也从这些地区居民生产生活的实际出发,开发新的符合需求的保险产品,应该说没有多少难度。

(三)发展生态保险具有充足的技术力量

我国保险业有了将近40年的发展,目前,保险机构已经充分覆盖,对于开发生态保护保险产品来说,具有足够的技术力量和承保能力,只要有进一步具体的政策和需要,开发这些产品应该没有问题。

三、对积极发展生态保险的一些政策建议

(一)生态保险具有公益性特征

生态保险有其特殊性,如同农业保险一样,这种具有正外部性的保险产品,因为风险大、成本高,完全按照商业保险的规则来操作,一般来说是市场失灵的。就是说,生态保护区里的农民和巡查员的支付能力不高,购买需求有限。

从某种意义上来说,这种功在当代、利在千秋、利国利民的生态保护和建设,受到新增风险和原有风险增大的冲击,财产和人身受到侵害和损失的是生态保护区的群众,惠及的是全国人民。所以,生态保险的实际受益人群也包括生态保护区之外的群众。就是说,这类产品有其公益性质,政府有必要为生态保险提供适当的财政支持,利于这些保险产品的开发和应用。这些市场化的间接补贴远比非制度化直接补助的效率要高,效果更好。

(二)可以将生态保险归入“农业保险”来运作

鉴于生态保险与目前推行的政策性农业保险性质有相似之处,其实也符合《农业保险条例》中对农业保险外延的规范。如果将生态保险纳入“涉农保险”范畴,统一进行政策规划,统一进行业务管理和监管,同样享受保险费的政府补贴,有充分的理由:

1.生态保险主要是在农村地区开展,无论是保护区的居民还是身份已经转换的巡查员,都是生态保护和建设的主要力量,同时也是生态保护和建设的风险承担者。无论开发保护区居民和巡查员人身意外伤害保险,还是居民农业和家庭财产损失保险,都应该是对这些人群的一种社会保护机制和政策。

2.作为农业保险的扩展来管理和监管,不需要专门为这些具有特殊性质的生态保险设计另外的制度。除了补贴标准可以在调查研究基础上另行制定外,业务开展都可以采用农业保险的法律规范。这样,可以大大节约交易成本,提高这类保险的运行效率。

3.具体的保险风险和被保险人的确定,产品开发的种类和实施,需要做进一步的研究。以笔者之见,至少保护区居民的家庭财产和农牧业生产受到兽禽的毁损,保护区居民和百万之众的巡查员受到野生动物的袭击和伤害,意外伤害、被保护动物的救治、生态遭到破坏等风险责任,可以设计相应险种加以保障。

需要特别指出的是,对于维护生态保护区安全的广大巡查员,世界各国都为他们提供了多种保险险种,据WWF(世界自然基金会)的调查,60%的非洲国家和80%的亚洲国家有巡查员医疗保险,50%的非洲国家和50%的亚洲国家巡查员有人寿保险,40%的国家有长期失能保险,我国对巡查员也有健康险和意外伤害保险等保险,但是保障水平很低。应该为这些生态卫士提供更多更好的风险保障。