“办”变“局” 筑牢监管的篱笆
发布时间：2019-08-19 08:30:41 作者： 来源：中国保险报网
□武建强
地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，也是中央金融监管体系的必要补充。初期作为地方和中央之间协调机构的地方金融办，尽管职能等不断完善，但时至今日，其作用已不能与当前金融环境匹配。压实地方金融办“补位”角色，成为这场“办变局”改革的核心要义。
2017年10月以来，地方金融办加速变“局”。实际上，地方金融监督管理局由来已久，山东省2014年已在省金融办加挂了省地方金融监管局的牌子。目前，全国31个省（区、市）均加挂了地方金融监管局牌子。其中山东、江苏、江西等地在省、市、县（区）均成立了地方金融监管局，基本搭建起三级地方金融监管体系。同时，山东、河北、四川、天津已陆续颁布地方金融监督管理条例，使地方金融监管有规可依。
从“办”到“局”，一字之差，意义非同一般。金融办变“局”，监管职能持续加强，与监管部门在地方的分支机构和监管局形成更强的互补，进一步筑牢监管的篱笆，由此中央主导、地方辅助的“双层”监管模式得以进一步强化和明确。
宁波地方金融监管现状
初创发展。2008年之前，宁波辖区金融监管体系为“一行三局”模式。2008年，随着宁波市政府金融工作办公室成立，宁波金融监管体系转变为“一行三局一办”格局。成立伊始的金融办非独立机构，归口宁波市政府办公厅管理。主要职责为以发展地方金融业、服务当地拟上市企业、防控处置地方金融风险为主，同时配合协助“一行三局”对银行、保险、证券公司等持牌金融机构的沟通协调管理。随着市金融办的设立，县（区）层面也陆续组建了金融服务协调部门，尽管名称不一、编制不同、归口管理各异，但市县两级地方金融监管体系初步形成。
升格扩容。2015年，随着宁波启动新一轮政府职能转变和机构改革，市政府金融工作办公室由市政府办公厅管理的机构升格为市政府工作部门。在2008年三定方案基础上，增加（强化）了交易场所、类金融监管，指导推进保险创新区、金融市场体系建设，协调化解重大金融风险等职责；人员行政编制、内设处室分别增加到26名和6个。2019年，随着宁波银保监局的成立，宁波监管体系形成“一行两局一办”格局。同年，随着新一轮政府机构改革，宁波市金融办职责功能再次得到强化。原分散于商务、经信、农业等部门的典当、租赁、融资担保、农村信用互助合作等监管职责统一到金融办归口管理；人员行政编制、内设处室分别增加到34名和8个。此次调整显著的特点是充实了类金融机构监管种类内容和增设了金融稳定处，由此看出，金融办被赋予的地方监管和防范化解风险功能作用再次得到彰显。
变“局”待解。2017年全国金融工作会议召开后，地方金融监管改革路径和方向日益清晰。2018年10月以来，多地金融监管局密集挂牌成立，至今全国省级层面金融办基本改“局”到位。甚至部分省份如山东、江苏等地在省、市、县三级地方金融监管体系均已初步构建。从计划单列市看，除宁波外，其他4个城市均已组建挂牌金融监管局。从浙江省内看，温州早于2011年在全国率先成立首家金融监管局，2018年10月，浙江组建省地方金融监管局，除此之外，其他市（县）区尚未加挂监管局牌子，仍为金融办公室（或其他名称）。
从宁波市所辖县（市）区看，金融办加挂金融监管局牌子仍待字闺中。宁波市辖6区、2市、2县，在10个县（市）区当中，只有鄞州、北仑两区金融办为行政编制独立单位，且属政府组成部门，其余8个县（市）区金融办均为事业编制单位。从各地金融办的名称看，有的称“金融办”，有的叫“金融服务中心”，甚至一些功能区的金融办挂靠在经发局（或财政局或商务局），名称各异。从机构改革调整以来的职责整合归并看，根据中央部署，地方金融监管局的监管范围是“7+4”。目前，没有一个县（市）区金融办将这些职责全部整合到位。有的只是将某几类移交接手，有的仍将部分事项保留在原主管部门，有的是否归口金融办尚未明确。从干部队伍看，本来县（市）区人员力量相对匮乏，一人身兼数职，此次机构改革调整中原主管部门相关职能划转至金融办，但事移人不转，金融办人手愈加捉襟见肘。一言以蔽之，县（市）区金融办相关职责完全整合甚至变“办”为“局”，任重道远。
完善宁波地方金融监管的几点思考
国家层面，注重顶层规划设计。相对于中央金融监管有明确的《银行法》《证券法》《保险法》等上位法支撑而言，地方金融监管职能和监管对象还缺乏上位法和统一的制度安排，导致目前地方金融监管执法依据只有部门规章和规范性文件，立法层次和法律效力偏低，很多领域属于立法空白。建议国家金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的“立改废释”工作，并指导地方建立区域金融工作议事协调机制和问责机制。
省部层面，注重中层统筹安排。从省域情况看，浙江省经济发达，金融活跃，强有力的地方金融监管势在必行。建议省级层面参照山东、江苏等地加大力度推动省、市、县三级地方金融监管局挂牌；同时，尽快颁布实施《浙江省地方金融条例》，使地方金融监管有规可循。从一行两会看，省市监管机构基本调整到位，县区分支亟待整合，比如延伸监管半径、下沉监管力量等，诸如此类均事关在基层中央监管和地方监管协同有效运行。
市县层面，注重基层协调落实。一方面，鉴于宁波市及所辖县（市）区均为加挂监管局牌子，建议市金融办积极向上级部门汇报沟通对接，参照其他计划单列市做法，争取早日变“办”为“局”；会同市编办推进县（市）区尽快明确地方金融监管部门，加挂金融监管局牌子，同时做好相关职责归并、人员转隶等工作。另一方面，深化地方金融工作协调机制，加强与“一行两局”及相关部门沟通协调，落实金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革任务。
（作者单位：宁波鄞州区金融工作办公室）
□武建强
地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，也是中央金融监管体系的必要补充。初期作为地方和中央之间协调机构的地方金融办，尽管职能等不断完善，但时至今日，其作用已不能与当前金融环境匹配。压实地方金融办“补位”角色，成为这场“办变局”改革的核心要义。
2017年10月以来，地方金融办加速变“局”。实际上，地方金融监督管理局由来已久，山东省2014年已在省金融办加挂了省地方金融监管局的牌子。目前，全国31个省（区、市）均加挂了地方金融监管局牌子。其中山东、江苏、江西等地在省、市、县（区）均成立了地方金融监管局，基本搭建起三级地方金融监管体系。同时，山东、河北、四川、天津已陆续颁布地方金融监督管理条例，使地方金融监管有规可依。
从“办”到“局”，一字之差，意义非同一般。金融办变“局”，监管职能持续加强，与监管部门在地方的分支机构和监管局形成更强的互补，进一步筑牢监管的篱笆，由此中央主导、地方辅助的“双层”监管模式得以进一步强化和明确。
宁波地方金融监管现状
初创发展。2008年之前，宁波辖区金融监管体系为“一行三局”模式。2008年，随着宁波市政府金融工作办公室成立，宁波金融监管体系转变为“一行三局一办”格局。成立伊始的金融办非独立机构，归口宁波市政府办公厅管理。主要职责为以发展地方金融业、服务当地拟上市企业、防控处置地方金融风险为主，同时配合协助“一行三局”对银行、保险、证券公司等持牌金融机构的沟通协调管理。随着市金融办的设立，县（区）层面也陆续组建了金融服务协调部门，尽管名称不一、编制不同、归口管理各异，但市县两级地方金融监管体系初步形成。
升格扩容。2015年，随着宁波启动新一轮政府职能转变和机构改革，市政府金融工作办公室由市政府办公厅管理的机构升格为市政府工作部门。在2008年三定方案基础上，增加（强化）了交易场所、类金融监管，指导推进保险创新区、金融市场体系建设，协调化解重大金融风险等职责；人员行政编制、内设处室分别增加到26名和6个。2019年，随着宁波银保监局的成立，宁波监管体系形成“一行两局一办”格局。同年，随着新一轮政府机构改革，宁波市金融办职责功能再次得到强化。原分散于商务、经信、农业等部门的典当、租赁、融资担保、农村信用互助合作等监管职责统一到金融办归口管理；人员行政编制、内设处室分别增加到34名和8个。此次调整显著的特点是充实了类金融机构监管种类内容和增设了金融稳定处，由此看出，金融办被赋予的地方监管和防范化解风险功能作用再次得到彰显。
变“局”待解。2017年全国金融工作会议召开后，地方金融监管改革路径和方向日益清晰。2018年10月以来，多地金融监管局密集挂牌成立，至今全国省级层面金融办基本改“局”到位。甚至部分省份如山东、江苏等地在省、市、县三级地方金融监管体系均已初步构建。从计划单列市看，除宁波外，其他4个城市均已组建挂牌金融监管局。从浙江省内看，温州早于2011年在全国率先成立首家金融监管局，2018年10月，浙江组建省地方金融监管局，除此之外，其他市（县）区尚未加挂监管局牌子，仍为金融办公室（或其他名称）。
从宁波市所辖县（市）区看，金融办加挂金融监管局牌子仍待字闺中。宁波市辖6区、2市、2县，在10个县（市）区当中，只有鄞州、北仑两区金融办为行政编制独立单位，且属政府组成部门，其余8个县（市）区金融办均为事业编制单位。从各地金融办的名称看，有的称“金融办”，有的叫“金融服务中心”，甚至一些功能区的金融办挂靠在经发局（或财政局或商务局），名称各异。从机构改革调整以来的职责整合归并看，根据中央部署，地方金融监管局的监管范围是“7+4”。目前，没有一个县（市）区金融办将这些职责全部整合到位。有的只是将某几类移交接手，有的仍将部分事项保留在原主管部门，有的是否归口金融办尚未明确。从干部队伍看，本来县（市）区人员力量相对匮乏，一人身兼数职，此次机构改革调整中原主管部门相关职能划转至金融办，但事移人不转，金融办人手愈加捉襟见肘。一言以蔽之，县（市）区金融办相关职责完全整合甚至变“办”为“局”，任重道远。
完善宁波地方金融监管的几点思考
国家层面，注重顶层规划设计。相对于中央金融监管有明确的《银行法》《证券法》《保险法》等上位法支撑而言，地方金融监管职能和监管对象还缺乏上位法和统一的制度安排，导致目前地方金融监管执法依据只有部门规章和规范性文件，立法层次和法律效力偏低，很多领域属于立法空白。建议国家金融稳定发展委员会尽快统筹推进金融法律及行政法规的“立改废释”工作，并指导地方建立区域金融工作议事协调机制和问责机制。
省部层面，注重中层统筹安排。从省域情况看，浙江省经济发达，金融活跃，强有力的地方金融监管势在必行。建议省级层面参照山东、江苏等地加大力度推动省、市、县三级地方金融监管局挂牌；同时，尽快颁布实施《浙江省地方金融条例》，使地方金融监管有规可循。从一行两会看，省市监管机构基本调整到位，县区分支亟待整合，比如延伸监管半径、下沉监管力量等，诸如此类均事关在基层中央监管和地方监管协同有效运行。
市县层面，注重基层协调落实。一方面，鉴于宁波市及所辖县（市）区均为加挂监管局牌子，建议市金融办积极向上级部门汇报沟通对接，参照其他计划单列市做法，争取早日变“办”为“局”；会同市编办推进县（市）区尽快明确地方金融监管部门，加挂金融监管局牌子，同时做好相关职责归并、人员转隶等工作。另一方面，深化地方金融工作协调机制，加强与“一行两局”及相关部门沟通协调，落实金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革任务。
（作者单位：宁波鄞州区金融工作办公室）
