新时期我国农业保险发展的纲领性文件

《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》针对政策制定层面、制度建设层面、业务操作层面存在的实际问题，对未来农业保险的发展，提出了新目标，指明了新方向，提出了新举措。以此为指导，我国农业保险必将被推向一个崭新的发展阶段。

□《中国银行保险报》特约评论员 庹国柱

财政部等四部门发布《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是我国农业保险发展历史上继《农业保险条例》之后最重要的政策指导文件。这个文件在我国政策性农业保险12年实践的基础上，针对政策制定层面、制度建设层面、业务操作层面存在的实际问题，对未来农业保险的发展，提出了新目标，指明了新方向，提出了新举措。以此为指导，我国农业保险必将被推向一个崭新的发展阶段。

我国农业保险特别是政策性农业保险制度，从试验到在全国普遍实施，已经顺利走过了12年。这个制度虽然还有些稚嫩，但已经显现出强大的生命力和蓬勃发展的势头。

政策性农业保险试验的前一年，2006年，艰难寻求突破之路的商业性农业保险，为我国农业提供风险保障只有2000多亿元，保费收入仅有8.46亿元。但是到2018年，全国农险保费收入已经达到571.41亿元，提供的风险保障已经达到3.46万亿元，是2006年的17.3倍。支付给受灾农户的赔款在2007年只有0.97亿元，2018年赔款423.15亿元，是2007年的436倍。这种发展速度在全球农业保险市场上也是相当高的。它为推进我国农业现代发展，助力乡村振兴和国家脱贫攻坚战略，都立下了汗马功劳。

在这12年里，农业保险的实践是异常丰富的，最初只有所谓“4+2”共6家专业农险公司和综合性财产保险公司敢于进入这个有些冒险的农业保险试验行列之中，如今，进入农险经营的公司已超过30家；市场上各类中央财政支持的政策性农业保险产品已经从最初的十多种，发展到270多种。还有各省财政支持的上千款特色农业保险产品。这些产品既有大宗的成本保险产品，也有诸如天气指数保险产品、价格指数保险产品、收入保险产品，以及“保险+期货”“保险+期货+订单农业”产品，农业小额贷款保证保险产品，土地流转履约保证保险产品等，众多的创新，不仅在我国是首创，在其他国家也不多见。

农业保险的制度创新也是方兴未艾。各地在实践中逐步探索多家竞争型、独家经营型、联合共保型、相互合作型保险经营，“商业保险机构+合作经济组织经营”合作经营型等模式，逐步探索更加科学合理有效的经营制度。

12年丰富的农业保险实践，是在没有现成的适合中国国情的农业保险发展道路的背景下起步的。虽然其他农业保险发达国家有长短不等的历史和成功的制度，但是他们的经验不可能完全适应中国的国情，我们在探索我国农业保险的道路上，遇到了许多新课题。

实践初步证明，我们选择“PPP”（公私合营）模式是正确的、成功的。但正如《指导意见》中所指出的：“农业保险发展仍面临一些困难和问题，与服务‘三农’的实际需求相比仍有较大差距。”这些困难和问题，集中反映在如何恰当有效地处理政府和市场之间的关系方面；我们所选择的这个赋予市场合作的制度，其和政策目标应当如何设定，这些顶层设计的关键问题需要有进一步的解决方案；具体来说，政府如何定位，各级政府的作为如何界定和约束，如何有效发挥市场机制的作用，如何更好地规范市场组织及其业务经营；如何设置农业保险管理体制和机构，这个机构怎样才能更有效地行使管理、监督和协调职能；实施农业保险的政策效果如何体现和评价。

此外，市场层面的课题也不少，比如，如何加快完善大灾风险分散机制，给予农险制度一个制度上和技术上的保证；众多的农业保险产品如何整合和推广，产品的设计和精算要不要和怎样才能有更科学的解决路径，农业保险的保障广度和保障深度如何进一步提高；实现农业保险高质量发展还要补齐哪些短板，农业保险与其他农村信贷手段如何更好地协调推进；农业保险的基础设施建设如何加强，组织制度如何更好地配合，如何向广大干部和农户进行风险和保险教育等，都是需要进一步探讨的课题。特别是涉及农业保险制度的顶层设计问题。

这一系列问题都需要回答，更需要解决。让我国的农业保险如何能更上一层楼，从外延型、粗放型发展，推进到集约型高质量发展，取决于我们能不能以及在多大程度上解决这些体制机制和运行问题。

本来这些顶层设计和大的政策问题，需要通过立法或者修订《农业保险条例》来解决。鉴于我国立法和修法的进程很费时间，而通过中央政府或部门发布政策文件的方式来及时总结经验和提出新的目标和解决方案，是一种重要和有效的指导和规范途径。