“二孩”政策能否提高养老保险基金可持续性
发布时间：2019-12-27 09:46:06 作者： 来源：中国银行保险报网
□吴海青
目前，老龄化已经成为中国社会发展不可忽视的问题。早在2001年，中国65岁及以上老年人口的数量就达到了7%以上，根据联合国统一标准，这一数字意味着中国已经进入老龄化社会。为了应对愈加严峻的老龄化问题，中国政府出台了多项举措，其中就包括于2013年和2015年分别出台的“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。这两项政策打破了延续已久的“一孩”政策。前者是指允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子；后者则进一步放开，允许所有夫妇生育两个孩子，不再受到一方为独生子女的限制。“二孩”政策解除了对潜在生育意愿的束缚，增加了未来劳动力数量，对缓解我国老龄化压力和养老保险基金支付压力无疑具有积极作用。
李月敏/制图
“二孩”效果尚不明确
国家统计局的数据显示，“二孩”政策实施以后，我国生育率长期处于下降趋势的状况在短期内得到了一些缓解。我国人口出生率分别在2014年和2016年比上年提高了0.29‰和0.88‰。新生人口的增加，意味着未来年轻人口比例的增加，也意味着养老保险缴费人数的增加和养老保险基金收入的增加，能够降低老年抚养比，对养老保险基金的可持续性具有积极作用。同时，更多的劳动力人口能够为社会经济发展提供更多生产动力和活力，有利于经济的进一步发展，在一定程度上避免“未富先老”的困境。不过，近年来，也陆续有一些学者研究了“二孩”政策对养老保险基金的影响，认为“二孩”政策的实施虽然在一定程度上有利于缓解养老保险基金支付压力，但最终效果并不明确，要受到民众生育意愿和政府执行力度的影响。
从数据上来看，“二孩”政策虽然在短期内释放了部分生育潜力，提高了人口出生率，却并没有从根本上改变长期生育意愿低迷的趋势。2015年“全面二孩”政策实施以后，我国人口出生率虽然在2016年得到了短期提高，但随后在2017年下降了0.52‰，在2018年进一步下降了1.39‰，达到了历史最低的10.94‰。 腾讯新闻2016年发布的一份《二孩调查分析报告》显示，在受调查群体中，有计划生二孩的比例不到三分之一。而从计划到具体实施的过程中，这一比例还会降低。其中，九零后受到“二孩”政策的影响最小，他们大多因为经济压力过大、社会保障和基础设施不健全而选择不生育“二孩”。七零后和八零后由于传统观念的影响，以及具备了一定的经济基础，受到“二孩”政策的影响较大，但由于年龄等客观因素限制，这一群体所能够贡献的生育率增长程度有限。
同时，随着生活压力的增大和传统观念的转变，传统的生育结构正在改变。根据国家统计局抽样调查数据，虽然30岁以下育龄妇女仍然是生育的主力军，但这一群体的生育率正处于下降趋势，比如25-29岁育龄妇女的一孩生育率从2014年的54.13‰下降到了2015年的41.55‰。相反，30岁及以上育龄妇女的一孩生育率正逐渐上升。也就是说，育龄妇女选择生育第一个孩子的年龄在逐渐增大，这一方面意味着人们对生育孩子的态度更加谨慎；另一方面也意味着，由于受到年龄等生理因素的限制，生育第二个孩子的可能性会减小。由此可见，“二孩”政策仅能在短期内增加一部分新生人口，不能改变长期生育率降低的趋势，对未来年轻劳动力的增长贡献程度有限，对养老保险基金增长的作用也有限。
另外，短期内“二孩”的增多会产生照料需求，促使未到退休年龄的老年人（祖父母、外祖父母）提前退休，或者促使生育“二孩”的女性短期或永久性退出工作市场。前者会增加养老保险支出，后者则会减少养老保险缴费。无论是哪一种情况，都可能会对养老保险基金的可持续性产生负面影响。目前这一间接影响机制在现有研究和评论中较少涉及，但由于中国社会传统的家庭观念和不完善的婴幼儿托管机制，这是“二孩”政策实施后不可忽视的一个方面。
生育政策需要配套完善
为了让“二孩”政策真正发挥其应有的效果，政府应该首先从根本上激发年轻人的长期生育意愿。一方面，要让年轻人有条件生育“二孩”，进一步完善和落实各项生育福利，比如避免职场育龄女性歧视等，创造良好的生育环境；另一方面，要让年轻人有意愿生育“二孩”，从基础保障的角度解除其后顾之忧，比如鼓励发展有资质的托管机构，促进公立小学教育质量发展等；同时，要让年轻人有能力生育“二孩”，创造更多就业机会，提高工资水平和福利水平，进一步抑制房价、物价过快增长，减轻生活压力。只有从根本上让年轻人有条件、有意愿、有能力生育“二孩”，才能避免生育率短期性增长后回落甚至加速下降的窘境，使“二孩”政策的影响能够长期延续，不断增加新生人口和未来劳动人口的数量，从而增加养老保险基金的可持续性，促进经济的进一步发展。
在目前的文化和制度水平下，“二孩政策”对养老保险基金可持续性的提升效果可能有限。面对养老保险基金缺口，提高退休年龄和缴费年限、完善缴费基数、促进基金统筹等多项举措也应共同进行。多措并举，才能从更全面的角度解决我国现阶段养老保险制度的主要矛盾。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系博士生）
□吴海青
目前，老龄化已经成为中国社会发展不可忽视的问题。早在2001年，中国65岁及以上老年人口的数量就达到了7%以上，根据联合国统一标准，这一数字意味着中国已经进入老龄化社会。为了应对愈加严峻的老龄化问题，中国政府出台了多项举措，其中就包括于2013年和2015年分别出台的“单独二孩”政策和“全面二孩”政策。这两项政策打破了延续已久的“一孩”政策。前者是指允许一方是独生子女的夫妇生育两个孩子；后者则进一步放开，允许所有夫妇生育两个孩子，不再受到一方为独生子女的限制。“二孩”政策解除了对潜在生育意愿的束缚，增加了未来劳动力数量，对缓解我国老龄化压力和养老保险基金支付压力无疑具有积极作用。
李月敏/制图
“二孩”效果尚不明确
国家统计局的数据显示，“二孩”政策实施以后，我国生育率长期处于下降趋势的状况在短期内得到了一些缓解。我国人口出生率分别在2014年和2016年比上年提高了0.29‰和0.88‰。新生人口的增加，意味着未来年轻人口比例的增加，也意味着养老保险缴费人数的增加和养老保险基金收入的增加，能够降低老年抚养比，对养老保险基金的可持续性具有积极作用。同时，更多的劳动力人口能够为社会经济发展提供更多生产动力和活力，有利于经济的进一步发展，在一定程度上避免“未富先老”的困境。不过，近年来，也陆续有一些学者研究了“二孩”政策对养老保险基金的影响，认为“二孩”政策的实施虽然在一定程度上有利于缓解养老保险基金支付压力，但最终效果并不明确，要受到民众生育意愿和政府执行力度的影响。
从数据上来看，“二孩”政策虽然在短期内释放了部分生育潜力，提高了人口出生率，却并没有从根本上改变长期生育意愿低迷的趋势。2015年“全面二孩”政策实施以后，我国人口出生率虽然在2016年得到了短期提高，但随后在2017年下降了0.52‰，在2018年进一步下降了1.39‰，达到了历史最低的10.94‰。 腾讯新闻2016年发布的一份《二孩调查分析报告》显示，在受调查群体中，有计划生二孩的比例不到三分之一。而从计划到具体实施的过程中，这一比例还会降低。其中，九零后受到“二孩”政策的影响最小，他们大多因为经济压力过大、社会保障和基础设施不健全而选择不生育“二孩”。七零后和八零后由于传统观念的影响，以及具备了一定的经济基础，受到“二孩”政策的影响较大，但由于年龄等客观因素限制，这一群体所能够贡献的生育率增长程度有限。
同时，随着生活压力的增大和传统观念的转变，传统的生育结构正在改变。根据国家统计局抽样调查数据，虽然30岁以下育龄妇女仍然是生育的主力军，但这一群体的生育率正处于下降趋势，比如25-29岁育龄妇女的一孩生育率从2014年的54.13‰下降到了2015年的41.55‰。相反，30岁及以上育龄妇女的一孩生育率正逐渐上升。也就是说，育龄妇女选择生育第一个孩子的年龄在逐渐增大，这一方面意味着人们对生育孩子的态度更加谨慎；另一方面也意味着，由于受到年龄等生理因素的限制，生育第二个孩子的可能性会减小。由此可见，“二孩”政策仅能在短期内增加一部分新生人口，不能改变长期生育率降低的趋势，对未来年轻劳动力的增长贡献程度有限，对养老保险基金增长的作用也有限。
另外，短期内“二孩”的增多会产生照料需求，促使未到退休年龄的老年人（祖父母、外祖父母）提前退休，或者促使生育“二孩”的女性短期或永久性退出工作市场。前者会增加养老保险支出，后者则会减少养老保险缴费。无论是哪一种情况，都可能会对养老保险基金的可持续性产生负面影响。目前这一间接影响机制在现有研究和评论中较少涉及，但由于中国社会传统的家庭观念和不完善的婴幼儿托管机制，这是“二孩”政策实施后不可忽视的一个方面。
生育政策需要配套完善
为了让“二孩”政策真正发挥其应有的效果，政府应该首先从根本上激发年轻人的长期生育意愿。一方面，要让年轻人有条件生育“二孩”，进一步完善和落实各项生育福利，比如避免职场育龄女性歧视等，创造良好的生育环境；另一方面，要让年轻人有意愿生育“二孩”，从基础保障的角度解除其后顾之忧，比如鼓励发展有资质的托管机构，促进公立小学教育质量发展等；同时，要让年轻人有能力生育“二孩”，创造更多就业机会，提高工资水平和福利水平，进一步抑制房价、物价过快增长，减轻生活压力。只有从根本上让年轻人有条件、有意愿、有能力生育“二孩”，才能避免生育率短期性增长后回落甚至加速下降的窘境，使“二孩”政策的影响能够长期延续，不断增加新生人口和未来劳动人口的数量，从而增加养老保险基金的可持续性，促进经济的进一步发展。
在目前的文化和制度水平下，“二孩政策”对养老保险基金可持续性的提升效果可能有限。面对养老保险基金缺口，提高退休年龄和缴费年限、完善缴费基数、促进基金统筹等多项举措也应共同进行。多措并举，才能从更全面的角度解决我国现阶段养老保险制度的主要矛盾。
（作者系北京大学经济学院风险管理与保险学系博士生）
