强化支付领域反垄断监管——央行就非银行支付机构条例征求意见
发布时间：2021-01-21 10:26:51 作者： 来源：中国银行保险报网
□记者 李林鸾
为加强对非银行支付机构（以下简称“支付机构”）的监督管理，规范支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，央行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），于2021年1月20日向社会公开征求意见。《条例》强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
“《条例》坚持回归本源、服务实体经济的原则，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。坚持防范风险、规范发展的原则，实施穿透式监管，确保监管的专业性、统一性和针对性，防范业务风险。坚持市场导向，鼓励开放与竞争的原则，从机构准入退出、业务规则等方面，建立完善的市场化机制。”央行在起草说明中表示。
分两类业务进行监管
2010年6月，央行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布），奠定了支付机构监管基础。近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。
央行表示，总体来看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。
《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。
其中，储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。
央行指出，《条例》一是坚持功能监管的理念，强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合，按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管，加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。
明确市场支配地位认定标准
具体来看，在设立、变更、终止方面，《条例》从我国国情出发，坚持金融业务必须持牌经营，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。并明确，支付机构注册资本最低限额为1亿元人民币，以及支付机构的名称中应当标明“支付”字样。
在监督与管理方面，《条例》强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
其中，1个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一，或2个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一，或3个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。
1个支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一，或2个支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二，或3个支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查支付机构是否具有市场支配地位。
另外，支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分支付机构等措施。
有分析人士认为，市场界定是反垄断的必要前提，必须先明确范围才能对经营者是否构成垄断作出判断。此次《条例》为支付领域反垄断提供了政策依据。
加大对违规行为和人员的处罚力度
《条例》以做好支付领域风险防范和处置、坚决打击违规活动、整治金融乱象为主旨，明确了支付机构退出情形，加大对支付机构违规行为和违规人员的处罚力度。明确支付机构实施垄断行为的，由国务院反垄断执法机构会同央行依据有关法律法规进行处罚。明确对无证经营支付业务的机构参照《防范和处置非法集资条例》相关规定进行处理，加大对持牌机构为无证经营支付业务的机构提供支付业务渠道行为的处罚力度。
此外，还明确中国支付清算协会对支付信息服务机构进行备案管理。对支付信息服务机构公司治理等方面的监管，参照《条例》关于支付机构的相关规定执行。
在过渡期设置上，《条例》明确在施行前已获得支付业务许可证的支付机构，应当在《条例》施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由央行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由央行吊销其支付业务许可证。
□记者 李林鸾
为加强对非银行支付机构（以下简称“支付机构”）的监督管理，规范支付机构行为，防范支付风险，保障当事人合法权益，促进支付服务市场健康发展，央行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），于2021年1月20日向社会公开征求意见。《条例》强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
“《条例》坚持回归本源、服务实体经济的原则，引导支付机构更加注重产品创新和用户服务，更好地满足人民群众和实体经济多样化的支付需求。坚持防范风险、规范发展的原则，实施穿透式监管，确保监管的专业性、统一性和针对性，防范业务风险。坚持市场导向，鼓励开放与竞争的原则，从机构准入退出、业务规则等方面，建立完善的市场化机制。”央行在起草说明中表示。
分两类业务进行监管
2010年6月，央行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布），奠定了支付机构监管基础。近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。
央行表示，总体来看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。
《条例》遵循公平竞争、实质重于形式、普惠金融的核心监管原则，按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。
其中，储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。法人机构发行且仅在其内部使用的预付价值除外。支付交易处理是指在不开立支付账户或者不提供预付价值的情况下，根据收款人或者付款人提交的电子支付指令，转移货币资金的行为。
央行指出，《条例》一是坚持功能监管的理念，强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合，按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管，加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。
明确市场支配地位认定标准
具体来看，在设立、变更、终止方面，《条例》从我国国情出发，坚持金融业务必须持牌经营，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。并明确，支付机构注册资本最低限额为1亿元人民币，以及支付机构的名称中应当标明“支付”字样。
在监督与管理方面，《条例》强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
其中，1个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一，或2个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一，或3个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。
1个支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一，或2个支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二，或3个支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查支付机构是否具有市场支配地位。
另外，支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分支付机构等措施。
有分析人士认为，市场界定是反垄断的必要前提，必须先明确范围才能对经营者是否构成垄断作出判断。此次《条例》为支付领域反垄断提供了政策依据。
加大对违规行为和人员的处罚力度
《条例》以做好支付领域风险防范和处置、坚决打击违规活动、整治金融乱象为主旨，明确了支付机构退出情形，加大对支付机构违规行为和违规人员的处罚力度。明确支付机构实施垄断行为的，由国务院反垄断执法机构会同央行依据有关法律法规进行处罚。明确对无证经营支付业务的机构参照《防范和处置非法集资条例》相关规定进行处理，加大对持牌机构为无证经营支付业务的机构提供支付业务渠道行为的处罚力度。
此外，还明确中国支付清算协会对支付信息服务机构进行备案管理。对支付信息服务机构公司治理等方面的监管，参照《条例》关于支付机构的相关规定执行。
在过渡期设置上，《条例》明确在施行前已获得支付业务许可证的支付机构，应当在《条例》施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由央行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由央行吊销其支付业务许可证。
